Читать онлайн Собрание сочинений. Том 1. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII века бесплатно

1.1. Боярская дума

Придя к власти в 1689 г., Петр I унаследовал традиционную систему государственного управления, которая почти не отличалась от государственного управления его отца царя Алексея Михайловича (1645–1676) и старшего брата Федора Алексеевича (1676–1682). Ее составляли три основных элемента: Боярская дума, приказы и уездные воеводские избы. В литературе по истории государства второй половины XVII – начала XVIII в. стало привычным утверждение, что происходили изменения института Боярской думы, что эволюция этого учреждения проявлялась в усилении ее бюрократизации, как за счет увеличения среди думцев числа неродовитых бюрократов, так и в результате возникновения постоянно действующих бюрократических институтов типа Расправной палаты (Ключевский (1919), с. 391–393; Платонов (1912), с. 476–481; Готье, с. 124–142). Однако эти тенденции не следует преувеличивать: до конца XVII в. в Думе преобладала титулованная и старомосковская знать, а также родственники царя и царицы и фавориты. Ни выслужившиеся приказные, ни выдвиженцы из неродовитых дворян никогда не составляли в Думе сколько-нибудь значительную часть и не олицетворяли новое качество Думы (Востоков, с. 36; Кошелева, с. 7–8).

Как известно, В. И. Сергеевич отрицал сам факт существования Боярской думы как государственного учреждения на том основании, что широко распространенный впоследствии термин «Боярская дума» придуман учеными, а в источниках мы встречаем только термин «бояре». Поэтому, по мнению ученого, никакого учреждения под названием «Боярская дума» в России не существовало вовсе, под термином «бояре» скрывались непостоянные совещания родовитых царских слуг, чей состав каждый раз определялся самим царем (Сергеевич (1888), с. 266–283; Сергеевич (1900), с. 351–384). Не разделяя гипотезы В. И. Сергеевича, отметим, что он тонко подметил недостаточное развитие бюрократизации Думы даже в сравнении с приказами, полтора столетия административно-судебной практики которых отлились во вполне бюрократические формы.

Было бы ошибочным думать, что Боярская дума была чистой фикцией, ничего не решала и представляла собой лишь анекдотическое собрание бояр, которые, сидя в кремлевских палатах, только и делали, что прели в шубах и не могли слова дельного вымолвить. Среди бояр было немало талантливых людей, таких как А. Л. Орлов-Нащокин, Б. И. Морозов, князь В. В. Голицын и многие другие. Были такие деятели и в последнем составе Думы: Ф. А. Головин, князь Я. Ф. Долгорукий, Т. Н. Стрешнев, П. М. Апраксин, окольничий А. А. Матвеев, постельничий Г. И. Головкин. Они вошли впоследствии в число ближайших сподвижников Петра I. В Думе обсуждались важнейшие государственные дела, да и не всегда она просто утверждала резолюцией «Государь указал, а бояре приговорили» все бумаги, что в нее приносили. На ее заседаниях разгорались подчас нешуточные споры, которые не приводили к решению (в таком случае делалась запись «…бояре поговорили» (Савва, с. 55)). Но это не меняло сути Думы как учреждения – те отдельные черты бюрократизации, которые мы видим в ее работе, не были настолько развиты, чтобы Дума смогла преодолеть характерные для нее архаизм и аморфность, приобрести устойчивые юридические, структурные, делопроизводственные формы, отличавшие «правильное» учреждение от группы приглашенных на совещание к монарху «ближних» людей, и тем самым обеспечить себе существование в новых, изменившихся условиях. Она не превратилась в бюрократическое учреждение типа высшего приказа или постоянного совета начальствующих служилых людей, который координировал бы деятельность приказов, хотя появление Расправной палаты как постоянного «судебного департамента» Думы говорило о том, что движение в этом направлении происходило.

Были и другие причины кризиса и гибели Боярской думы. Одна из них заключалась в том, что в России благодаря своеобразию ее истории так и не сложилась аристократия. На протяжении многих веков ростки ее с редким постоянством уничтожали татарские ханы, русские князья в своих нескончаемых братоубийственных распрях и, наконец, цари. Как известно, упрочение королевской власти в Европе не сопровождалось регулярным и поголовным истреблением рыцарей, герцогов, графов и баронов, а практика постоянных региональных и центральных съездов и сеймов аристократии постепенно вылилась в организацию в разных странах учреждений типа «палаты пэров», которые затем органично вошли в систему сословного представительства и высшего государственного управления, составили суть западноевропейских режимов – от абсолютизма до парламентского правления.

Боярская же дума, состоявшая из служилых людей высокого ранга, редких выдвиженцев из дворянских низов и одаренных приказных, а также родственников царя и царицы – всех вместе «холопей государевых», – так и не стала в течение всей своей истории органом сословного представительства. Да и стать таким она не могла потому, что в допетровской России так и не сложилось ни сословного строя, ни отчетливого корпоративного сознания, ни сословной организации и привилегий. Термин «сословие» применим к тому, что в России называлось «чинами», так же весьма условно, как термин «дворянство» к категории служилых людей «по отечеству». Так уж получилось, что к концу XVII – началу XVIII в. Боярская дума не превратилась ни в высший бюрократический орган, ни в русскую «палату пэров».

Если же размышлять о коренных причинах этого, то мы с неизбежностью придем к выводу: и процессу бюрократизации, и процессу аристократизации препятствовала главная политическая сила в России – самодержавие. Его деспотическая природа, уходящая корнями более к власти монгольских ханов, чем к власти древнерусских князей, вплоть до ХХ в. не допускала возникновения ни «палаты пэров», ни тех бюрократических институтов, которые можно называть «ответственным министерством», советом министров. История русских средневековых институтов – в том числе и Боярской думы – полна противоречий, исключений, но все же главная черта деятельности Думы состояла в том, что она работала при царе, который «с бояры думу думал». И хотя известны случаи самостоятельных заседаний Боярской думы, тем не менее, при всем уважении царей к традициям предков, «думавших думу» с боярами в Боярской думе, все же главные вопросы решались не на этих заседаниях, а в узком кругу «ближних людей», любимцев, в личных покоях царя. И когда заходила речь о том, кому «вручать государство» на время своего отсутствия, государь не колебался в выборе – не всей многочисленной Думе, а самым надежным, доверенным людям, знающим то, что неведомо сотне бояр и других думных чинов.

Никакого специального указа о ликвидации, роспуске Боярской думы мы не найдем – его, скорее всего, и не было. Исследования В. О. Ключевского и М. М. Богословского показали, что в самом начале XVIII в. Боярская дума еще существовала, сохранились даже материалы о съездах думцев на заседания, об обсуждении ими разных дел, о приеме иностранных послов и др. (Ключевский (1919), с. 434; Богословский (1948), 1, с. 251–254; ПБП, 5, 1634). Вместе с тем М. М. Богословский пришел к выводу о затухании практики заседаний Думы, о том, что «самый круг предметов, которых касалась ее деятельность, теперь значительно сужен по размерам и уменьшен по значению. Приговоры Думы касаются немногих и притом второстепенных законодательных вопросов, лишь частично дополняют предыдущее законодательство». Исследователь заметил еще одну важную деталь: на завершающем этапе истории Боярской думы стали заметно преобладать именные указы над указами с боярским приговором («Государь указал, и бояре приговорили»). В четвертом томе ПСЗ из 213 указов большинство (182) являются именными, что справедливо трактуется как усиление в конце XVII – XVIII в. самодержавия, личной формы правления Петра I (Богословский (1948), 4, с. 256–257). Окончательно заседания Думы прекратились, предположительно, в 1704 г., думные же чины учитывались в Боярских книгах до 1712 г. и позже фигурировали в других учетных документах петровского царствования.

Данные Боярских списков свидетельствуют о значительном уменьшении числа думных чинов. Со 112 человек в 1698–1699 гг. это число сократилось до 83 в 1702 г., причем численность бояр упала с 40 до 26. В дальнейшем процесс «оскудения» Думы продолжался. Из 83 думных чинов, занесенных в Боярскую книгу 1702 г. (в том числе: 26 бояр, 22 окольничих, 19 думных дворян, 7 дьяков и 9 прочих чинов), к 1712 г. осталось всего 49 человек. В последний, 1712 г., Боярский список было внесено 19 бояр, 11 окольничих, 9 думных дворян, 2 думных дьяка и 8 прочих чинов. В сравнении с 1702 г. число думцев уменьшилось почти наполовину (Богословский (1948), 4, с. 247–248; Медушевский (1982), с. 161; РГАДА, 210, Боярские книги № 46, 49, 51–53, 55–58).

Примечательно, что большую часть выбывших из думцев составляли умершие. Вывод очевиден – в рассматриваемое время Боярская дума, с годами ставшая собранием старцев, лишенная постоянного пополнения (в 1702–1712 гг. пожалованы в бояре были всего 3, в окольничие – 4, а в думные дворяне – 2 человека), была фактически обречена на вымирание. Незначительность пожалований в думные чины позволяет думать, что Петр поступал так намеренно, но не препятствовал естественному вымиранию Думы и усилению ее недееспособности. Известно, что царь-реформатор наряду с коренной, решительной ломкой старых социальных и государственных институтов уничтожал их и тем, что не поддерживал питающую их традицию пожалований в новые чины. Так, после смерти патриарха Адриана в 1700 г. Петр не позволил церковникам выбрать полноправного преемника покойному патриарху, чем подготовил революционную церковную меру – ликвидацию патриаршества и введение синодального управления. Формально не уничтожая институт холопства, Петр I тем не менее издал несколько законов, которые стали непреодолимым барьером на пути существования этого древнейшего социального института, и вскоре холопы как категория населения исчезли. С 1690‑х гг. было почти прекращено пожалование в стольники и другие чины, что неизбежно отразилось на судьбе основной массы служилых, хотя при этом, как в случае с боярами, патриархом или холопами, сами служилые чины долго (или совсем) не отменялись. Думные чины также не были формально отменены, но пожалования в бояре, окольничие и т. д. резко сократились, а это означало естественную смерть Боярской думы.

Неясным остается вопрос о единственном постоянном институте Боярской думы – Расправной палате. По мнению В. О. Ключевского, А. А. Голубева, С. К. Богоявленского и других ученых, ее деятельность, заключавшаяся в разборе спорных судебных дел, продолжалась почти непрерывно вплоть до образования Сената в 1711 г., в подчинение которому она поступила (см.: Голубев, с. 103–112; Богоявленский (1909), с. 414–415). Однако по указанным выше причинам существенно повлиять на судьбу Боярской думы Расправная палата уже не могла: Дума была обречена.

1.2. Боярская комиссия в Ближней канцелярии

На смену Боярской думе пришла так называемая «Консилия министров». В. О. Ключевский непосредственно выводил «Консилию» из Думы, считая, что в начале XVIII в. Боярская дума «сама собой превратилась в довольно тесный совет министров» и «из учреждения законодательного, вырабатывавшего нормы государственной жизни под руководством или по поручению государя… все больше превращается в учреждение распорядительное, ответственно обязанное принимать меры для исполнения воли государя». Этот весьма решительный вывод о трансформации Боярской думы в совет бояр-«министров», заседавший в 1701–1710 гг., был сделан на том основании, что большая часть думцев была разослана по службам, а в Москве остались в основном начальники приказов, которые и составили «Консилию», или «совет министров». В итоге Боярская дума не исчезла, а быстро эволюционировала из законодательного органа власти в исполнительный (Ключевский (1919), с. 442 и 435).

Выводы В. О. Ключевского представляются малоубедительными. Во-первых, кажется, что столь четкое разделение законодательных и исполнительных функций не было характерно для учреждений того времени. Во-вторых, М. М. Богословский показал, что применительно к началу XVIII в. «собрание начальников приказов к царю с докладами по делам каждого приказа следует отличать от заседаний Думы» и в самом начале 1700‑х гг. в Москве оставалось значительно больше думцев, чем было участников заседания в Ближней канцелярии (Богословский (1948), 4, с. 257). Неизбежный из этих фактов вывод о том, что заседание Боярской думы и заседания с участием думцев-руководителей приказов – не одно и то же, кажется весьма важным. Материалы за позднейшее время позволяют утвердиться в мысли, что «Консилия министров» в Ближней канцелярии не есть Боярская дума, трансформировавшаяся в своеобразный совет министров. Боярский список 1705 г. включает 66 думцев, из них в Москве оставалось постоянно 30 человек. Список 1708 г. учитывает 57 думцев. В Москве находилось 38 человек, однако в Ближнюю канцелярию приглашалось в эти годы 10–12 человек, причем даже не все из них были думцами (РГАДА, 9–2, 1, 2, л. 503–508 об.; РГАДА, 210, Боярские списки, 55, л. 1–6).

Что же в таком случае представляли собой заседания в Ближней канцелярии в 1704–1711 гг.? Думаю, что «Консилия министров» генетически восходит не к Боярской думе, а к традиционным для XVII в. боярским комиссиям, оставляемым царем на время отъезда (по терминологии тех лет – «похода») из Кремля – своей постоянной резиденции. Такая комиссия оставалась для управления текущими делами, ведала государственной безопасностью в столице и охраной царской семьи. По этому случаю в дворцовых разрядах писали: «На Москве указал Великий государь быть…», «На Москве оставлял…», «В Верху оставлял…», «Москва приказана…» – и далее следовал список думных чинов – членов такой комиссии (ДР, 3, стб. 314, 413, 727 и др.). Практически каждый выезд государя за пределы Кремля официально считался «походом», будь то поход на войну или поездка по подмосковным монастырям и дворцам. При Алексее и Федоре боярские комиссии оставались в Верху, т. е. в Кремлевском дворце, даже на время выезда царя из ворот Кремля на крестный ход, молебны на Красной площади или церемонию Водосвятия на льду Москвы-реки (ДР, 3, стб. 755, 1164; ДР, 4, стб. 521). Любопытно, что традиция называть «походами» всякое пребывание царя вне Кремля сохранилась и в годы Северной войны (1700–1721). В 1710 г. фактически постоянная жизнь Петра I в Петербурге в приказных документах называлась «походом» и в указах писалось: «По именному указу ис походу, ис Санкт-Петербурга» (РГАДА, 158, 1 (1710 г.), 11, л. 25), хотя для всех было очевидно, что «поход» этот затянулся надолго.

Каждый член комиссии (а комиссий было довольно много – только в 1676–1680 гг., согласно дворцовым разрядам, «Москва приказывалась» не менее чем 38 комиссиям) назначался царем из бояр, окольничих и думных дьяков, причем число членов комиссии колебалось от 3 до 8–9 человек, а персональный состав был весьма неустойчив. С мая 1681 г. комиссия называлась Расправной палатой. Она предназначалась как для разбора судебных дел, так и для управления страной в отсутствие царя («Указал у росправных дел и как он, В. г., изволит быть в походех и мы бытии на Москве…» (ДР, 4, стб. 187–188). Расправная палата только в 1692–1693 гг. оставалась в Верху 21 раз. Но до 1700 г. название «Расправная палата» применительно к комиссии бояр, которым поручалась Москва, исчезает из документов, хотя боярские комиссии по-прежнему продолжали «оставаться на Москве», равным образом как и продолжалось существование Расправной палаты. В 1694 г. «Москва поручалась» комиссии во главе с боярином князем И. Б. Троекуровым. Так было при Азовских походах 1695 и 1696 гг., во время частых поездок Петра в Воронеж, а также в 1697–1698 гг., когда в течение 9 месяцев Петр путешествовал по Западной Европе с Великим посольством. Так было и 18 марта 1700 г., когда Петр, уезжая, «указал на Москве на своем Государеве дворе быть и дела ведать, какие прилучатся» боярину князю И. Б. Троекурову, окольничему М. Т. Лихачеву и думному дьяку Л. А. Домнину (ДР, 4, стб. 898, 904, 1127; Желябужский, с. 52).

С началом осенью 1700 г. Северной войны необходимость в органе общего управления государством стала еще острее, так как Петр подолгу (если не сказать – годами) жил вдали от Москвы. Как и боярские комиссии XVII в., Комиссия часто заседала в Кремле («в Верху», «в палатах»). С 1701 г. можно говорить о существовании некоей устойчивой правительственной структуры – Боярской комиссии, которая уже не распускалась, как раньше, при возвращении государя в столицу. Заседания Комиссии стали проводить в помещении Ближней канцелярии, расположенной в Кремлевском дворце. Ближняя канцелярия являлась типичным для XVII в. счетным приказом и сосредоточивала все данные о состоянии государства, и прежде всего – финансов. Поэтому совещания Боярской комиссии в Ближней канцелярии, а также использование ее материалов и подьячих в работе Комиссии были вполне естественными. Немаловажно и то, что Ближнюю канцелярию возглавлял думный дворянин, бывший воспитатель Петра Н. М. Зотов, который ведал также и Печатным приказом, где хранились государственные печати, без приложения которых постановления властей считались недействительными. Поэтому Зотов, будучи сам членом Боярской комиссии, стал ее своеобразным секретарем, и за его скрепой из Ближней канцелярии в приказы и к воеводам рассылались постановления Боярской комиссии, отправлялись доношения Петру I.

Люди, собравшиеся в помещении Ближней канцелярии (иногда они перебирались в Преображенский дворец), не были членами особого учреждения – «Ближней канцелярии», или «Консилии министров», как ошибочно считают некоторые историки. Ближняя канцелярия оставалась счетным приказом, стоявшим в ряду подобных ему учреждений. Она продолжала работу даже после роспуска заседавшей в ее помещении Комиссии. Под термином же «консилия» («консилиум») понималось тогда собрание, совещание, совет как действие, а не как учреждение. В указах Комиссии мы читаем «Министры, будучи в Ближней канцелярии в консилии, приговорили…» или «Консилиюм в Ближней канцелярии отправлен…», «Вчерашняго дня по отправлении в консилиюме, который был на Генеральном дворе недолго…» (РГАДА, 158, 1 (1710 г.), 11, л. 25–25 об.; РГАДА, 9–2, 1, 9, л. 804). Термин «консилия» применялся позже и к заседанию Сената: «Сенат, будучи в консилии, слушав доношения, приговорили…» (ДПС, 1, 36).

Таким образом, бояре, другие думные и недумные чины, сидевшие в помещении Ближней канцелярии, составляли временную Комиссию с неопределенными (особенно поначалу) составом членов и компетенциями. Все они назначались царем в полном соответствии с традициями московского царства – для управления государством на время «похода» государя. Эта общая цель Комиссии видна во многих документах. В письме Петра Б. П. Шереметеву предписывалось, чтобы фельдмаршал по всем делам обращался к Ф. А. Головину «и прочим, которым я по отъезде своем вручил дела». Самому же Головину по поводу дел Шереметева царь писал в январе 1706 г.: «Извольте учинить по разсмотрению; также и впреть изволте вы ево дела делать (которых я вас на Москве оставил ради управления дел без меня)» (ПБП, 4, 1042).

О составе Комиссии до 1707 и 1708 гг. мы знаем мало – не сохранились источники. Надо полагать, что число членов Комиссии поначалу четко и не устанавливалось. В письме Ф. А. Головину 28 января 1706 г. в числе тех, кто был обязан «трудитца» в его отсутствие, Петр упомянул, кроме самого Головина, Т. Н. Стрешнева и Ф. М. Апраксина и приписал: «…и протчих, ково возьмете к себе» (ПБП, 4, 1051). Так же было и позже – в 1707 г. Примерный состав Комиссии можно выявить по распоряжениям Петра об укреплении оборонительных сооружений столицы осенью 1707 г., когда возникла угроза шведского нашествия на Москву. По примеру строительства Петропавловской крепости руководство сооружением каждого бастиона было поручено конкретному «министру». Среди них были М. А. Головин, И. И. Бутурлин, князь М. П. Гагарин, окольничий князь П. Л. Львов, бояре: князь П. И. Хованский, князь И. А. Мусин-Пушкин, князь П. И. Прозоровский, Т. Н. Стрешнев и А. П. Салтыков (Письма царевича Алексея, с. 20). Более надежные данные о составе Комиссии появляются после того, как был установлен формуляр приговора Комиссии, члены которой были обязаны его подписывать. Так, приговор от 7 января 1708 г. подписали: бояре Мусин-Пушкин, Стрешнев, Прозоровский, окольничий А. Т. Лихачев, думные дворяне Н. М. Зотов и П. С. Хитрово, думные дьяки А. И. Иванов и Л. А. Домнин, а также люди недумные: князь Л. Ф. Долгорукий, М. А. Головин, И. И. Бутурлин, князь Ф. Ю. Ромодановский, Ф. М. Апраксин и князь М. П. Гагарин (ПБП, 6, 609). Приговор 26 мая 1708 г. подписал также окольничий князь Г. И. Волконский. 7 сентября к упомянутым выше лицам присоединились боярин князь М. А. Черкасский и Г. А. Племянников. Под протоколом 11 ноября 1708 г. появляется также подпись боярина князя Б. А. Голицына (ПБП, 7, 559; ПБП, 8, 2842).

Из 17 членов Комиссии, упомянутых в источниках 1707–1708 гг., большинство принадлежали к Боярской думе, что позволяло в документах того времени называть Комиссию в Ближней канцелярии «бояре», а ее заседания – «съезд боярский». Кроме того, Петр I называл членов Комиссии и иначе: «правительствующие лица», «министры». Последний термин стал наиболее употребительным. Дело в том, что появление западноевропейских терминов в русской государственной жизни было обусловлено не только модой или устремлением найти понятные европейцам названия русских институтов и должностей, но и привнесением в русскую жизнь новых представлений о государственном управлении, изменением самого управления. А именно таковые перемены и происходили с Боярской комиссией в Ближней канцелярии.

Две главные причины привели к внутренней коллизии Комиссии как учреждения. Во-первых, упомянутое выше постоянное отсутствие царя в столице заставляло перестроить работу аппарата на новых принципах, вело к неизбежному предоставлению Комиссии больших прав, усилению ее ответственности за принятые решения. При всем своем желании Петр, находившийся в разъездах, был не в состоянии рассматривать многие дела. Весьма характерно в этом смысле письмо Петра Ф. Ю. Ромодановскому от 23 мая 1707 г. из Люблина: «Еще прошу вас, дабы о таких делах и подобных им (речь шла о сборах на артиллерию. – Е.А.) изволили там, где съезд бывает: в Верхней канцелярии или где инде, посоветоваф с прочими, решение чинить, а здесь, истинно, и без того дела много». Раньше – в январе 1700 г. – он же писал Головину из Дубравны, чтобы бояре рассматривали дела, не сносились с ним по каждому пустяку (ПБП, 5, 1765; ПБП, 4, 7042).

Во-вторых, в ходе Северной войны необычайно быстро и значительно выросли масштабы военно-организационных проблем, которые нужно было срочно решать. Все это привело к тому, что временная Боярская комиссия, которой «поручалась Москва», постепенно превратилась в правительственный центр, координировавший работу центрального и местного аппарата в условиях войны. Это отразилось и на составе Комиссии, большинство членов которой являлись руководителями важнейших центральных учреждений: Стрешнев ведал Разрядом, Мусин-Пушкин – Монастырским приказом, Салтыков – Судным Московским, П. И. Прозоровский – Приказом Большой Казны, Иванов – Поместным приказом. Зотов руководил Ближней канцелярией и Печатным приказом, Л. Ф. Долгорукий – Казенным приказом, М. А. Головин – Ямским, Бутурлин – Земским, Ромодановский – Преображенским. Племянников замещал постоянно находившегося в Петербурге Апраксина на посту руководителя Адмиралтейского приказа. Князь М. А. Черкасский был назначен воеводой – руководителем обороны Москвы от шведов, а Гагарин ведал не только Сибирским приказом, но и был комендантом Москвы. Лишь Волконский, Домнин, Лихачев и Хитрово не стояли во главе конкретных учреждений, хотя, по-видимому, также исполняли какие-то важные поручения.

Было бы преувеличением утверждать, что Петр I превратил совещание Боярской комиссии в учреждение – совет министров или в «совет приказных судей». Тем не менее важно то обстоятельство, что условия, в которые была поставлена Комиссия в 1707–1708 гг., задачи, которые перед ней вставали, требовали иного, чем прежде, подхода к ее работе, способствовали необходимой бюрократизации ее деятельности. Петр стремился активизировать работу Комиссии, предоставить ей административный простор – больший, чем тот, который был нужен обычной боярской комиссии XVII в., ограничивавшейся только передачей царских указов в приказы и пересылкой докладов приказов государю. Поручая Комиссии в 1705 г. такие сложные вопросы, как, например, подавление Астраханского восстания, Петр призывал «министров» к инициативной и самостоятельной работе. 28 января из Смоленска он писал Головину: «Уже я с Елкою довольно писал, чтоб вы ко мне оттоль ради решения низовых дел не писали и делали б, и вершили там, ибо мне здешнево, також и времени будет продолжение, что я и сам, будучи в Москве, приказывал, чтоб вам за тем и протчими делами трудитца… И ныне о том подтверждаю: изволте распечатывать (приходящие на имя царя донесения и рапорты. – Е.А.) и делать так, как вам дать ответ в день судной» (ПБП, 4, 1042, 1051).

Петр I также стремился повысить как персональную, так и коллективную ответственность членов Комиссии за принятые ими решения. По его указу от 25 января 1705 г. была заведена особая книга записи именных указов в приказы, чтобы Комиссия была в курсе последних распоряжений царя (РГАДА, 9–1, 1, 8, л. 201–208; ПСЗ, 4, 2622). С желанием царя приучить «министров» отвечать за свои решения связано издание и знаменитого указа от 7 октября 1707 г.: «Объявить на съезде в палате всем министрам, которые в конзилию съезжаются, чтобы они всякие дела, о которых советуют, записывали и каждый бы министр своею рукою подписывали, что зело нужно, надобно и без того отнюдь никакого дела объявляли, ибо сим всякого дурость явлена будет» (ПБП, 6, 2027). Этот указ вызван общей, ставшей весьма характерной для петровского времени тенденцией к бюрократическому упорядочению работы государственного аппарата. Так же следует трактовать и указ от 12 августа 1706 г.: «На Москве во всех приказах и в городах… приказныя и челобитчиковы всякие дела закреплять тех приказов боярам и судьям самим» (ПСЗ, 4, 2116). За 1707–1709 гг. сохранился журнал заседаний Боярской комиссии в две колонки: в левой записывались указы царя, поступившие в Комиссию, а в правой – «что по тому… указу учинено и о том из приказов взнесена ведомость» (РГАДА, 9–2, 1, 8, л. 166–184; ПБП, 6, 609; ПБП, 7, 248–249).

Наметившаяся бюрократизация работы Комиссии видна и в «Статьях», данных царем царевичу Алексею Петровичу при отъезде из Москвы 5 января 1708 г.: «Надлежит три дня в неделю съезжатца, хотя и нужных дел нет, в канцелярию в Верх и все дела, которыя определять, потписывать своими руками каждаму». Нужно было также отмечать отсутствующих на заседаниях (ПБП, 7, 249–250; ПСЗ, 4, 2188). После этого указа заседания Комиссии становятся регулярными.

Осенью 1707 г. Петр назначил наследника престола царевича Алексея своеобразным председателем Комиссии в Ближней канцелярии. До него это место занимал Ф. А. Головин, а после смерти боярина летом 1706 г. – Т. Н. Стрешнев и Ф. Ю. Ромодановский. В этом назначении видно желание царя приучить сына к государственным делам. Работа в Боярской комиссии этому могла способствовать, ибо она осуществляла оперативное управление системой приказов, которые сообщались с ней по всем вопросам. Работа «министров» состояла в слушании докладных выписок, которые присылались из приказов и других учреждений, и в принятии решений «с общаго совету» или «с совету бояр всех» (Переписка, с. 13, 15, 32), которые оформлялись в виде «приговоров»: «Бояре, слушав сей выписки в его, В. г., Ближней канцелярии, приговорили…»

Круг деятельности Комиссии был обширен, а дела, поступавшие на ее рассмотрение, разнообразны. Их можно свести в две категории: финансовые и военные. Это естественно – шла война и вопросы снабжения и финансирования армии считались первостепенными. Руководители приказов обсуждали проблемы вооружения, сбора рекрутов, лошадей, подготовки и транспортировки припасов. Кроме того, приходилось думать о строительстве оборонительных сооружений, снабжении их материалами и рабочими. Обложение населения разнообразными повинностями и налогами, организация их сборов и доставки денег и продуктов, перераспределение поступивших сумм, разработка бюджетных предположений – вот неполный перечень финансовых дел Комиссии. Ее ведению Петр поручал и наблюдение за положением в стране. Под ее руководством действовали отряды, подавлявшие восстания в Астрахани в 1705 г. и на Дону в 1708–1709 гг. Начало первой областной реформы также связано с работой Комиссии (подробнее см.: РГАДА, 9–2, 1, 8, л. 166–184, 201–203 об.; Северная война, с. 153–159).

Комиссия в Ближней канцелярии просуществовала до образования Сената: последний раз Петр присутствовал на ее заседании 19 февраля 1711 г., т. е. за три дня до выхода в свет указа о создании Сената. В работе Комиссии были опробованы многие административные и бюрократические приемы, которые взял на свое вооружение новый высший орган управления – Правительствующий Сенат.

1.3. Правительствующий Сенат (1711–1718)

В начале своего существования Сенат предстает перед нами как довольно эклектическое государственное учреждение, в котором старые и новые черты и принципы тесно переплетались. Несомненно, появление Сената – важная веха в процессе бюрократизации управления России. Анализ источников позволяет утверждать, что в 1700‑х гг. в сфере высшего управления сложились благоприятные условия для возникновения такого учреждения, как Сенат. Выше уже много сказано о процессе бюрократизации традиционной Боярской комиссии. Он выразился в складывании типового делопроизводства, установлении бюрократических принципов функционирования учреждения, регламентации режима его работы, а также в установлении личной и коллективной ответственности членов Комиссии за принятые ими решения. Все эти тенденции проявились в истории образования Правительствующего Сената, который наиболее полно отвечал новым потребностям самодержавной системы управления того времени (см.: Анпилогов (1941), с. 42).

Уже первые указы об образовании Сената четко определили место нового учреждения в системе власти и государственных институтов. Сопоставляя роль, отводимую в управлении Сенату, с той ролью, которую выполняла до него Боярская комиссия в Ближней канцелярии, мы можем, на первый взгляд, и не заметить между ними особой разницы. На смену Комиссии «господ правительствующих» пришел «Правительствующий Сенат», в составе которого оказались трое влиятельных членов прежнего учреждения. Даже в указе об образовании Сената от 2 марта 1711 г. была отмечена вполне традиционная цель создания подобного учреждения: «Определили быть для отлучек наших…» Характерно, что и указ о круге компетенций Сената назывался «Указ, что по отбытии нашем делать». И тем не менее разница – причем значительная – между Боярской комиссией и Сенатом очевидна. Власть Боярской комиссии основывалась на московской традиции царей оставлять на время «похода» несколько доверенных бояр, а Сенат сразу же создавался как постоянное государственное учреждение. То реальное место, которое занял Сенат в системе власти, было значительно: он возник как высший правительственный орган, и ему подчинялись все приказы и канцелярии. Не менее важно и то, что Сенат стал руководящим органом только что созданной системы губернского управления.

Указы об образовании Сената определили и основные направления работы нового учреждения, реализация которых была рассчитана на длительное время. Речь шла о финансах, торговле, откупах и судопроизводстве. Но все же самое важное предназначение Сената состояло в координации работы государственного аппарата в условиях войны. Именно через систему Сената и подвластных ему учреждений Петр пытался решить острейшую в то время проблему эффективного снабжения большой воюющей армии и молодого флота. И создание губерний, и образование Сената преследовали эту цель. 19 января 1711 г. Петр распорядился приспособить систему губерний под военные нужды. Для этого все военные доходы были «разложены» по губерниям, с учетом их доходов в 1710 г., причем на конкретные губернии «расписывались» конкретные полки, позже они получили названия тех губерний, на средства которых они существовали (ПБП, 11, 4242). Учредительным указом от 22 февраля 1711 г. Сенат получал власть над губерниями и при нем создавался особый институт комиссаров от губерний «для принимания указов идля вопросу о нужных тех губерний делех». Предусматривалось создание при каждом комиссаре канцелярии для ведения дел (ДПС, 1, 21; ДПС, 3–2, 568; ПБП 11–1, 383–384; Анпилогов (1948), с. 33–38). Указом устанавливалась строгая ответственность губерний перед Сенатом. По традициям того времени она подкреплялась системой наказаний губернских чиновников в случае неисполнения сенатских распоряжений (ДПС, 1, 201, 155).

Почти одновременно с губернскими комиссарами был создан институт военных комиссаров («крикс-комиссаров»). Руководителем Крикс-комиссариата – «генерал-пленипонцияр-крикс-комиссаром» был назначен сенатор князь Я. Ф. Долгорукий. Его помощник, генерал-майор Л. С. Чириков, находившийся непосредственно в действующей армии, назывался «обер-штер-крикс-комиссар» и имел особую канцелярию со штатом обер-комиссаров и канцеляристов. Целью ведомства Долгорукого стало, согласно указу от 18 августа 1711 г., ведение «всего войска жалованье и смотром над губернскими комиссарами в даче и выдаче денег», амуниции, оружия, рекрутов, лошадей и пр. Крикс-комиссариат непосредственно не подчинялся командованию армии. Его представителями при полках были особые губернские комиссары, которые получали деньги и снаряжение из своих губерний для «своих» (т. е. приписанных к данной губернии) полков (ДПС, 1, 58, 492; Анпилогов (1948), с. 33–38). Так, в 1711 г. была создана достаточно гибкая система снабжения армии, и Сенат в ней был центральным звеном. К нему стягивались все административные нити от губерний и из армейских тылов. Через институт комиссарства, систему губернских комиссаров при Сенате и через систему военных комиссаров при армии он управлял снабжением и обеспечением армии (см.: РГВИА, 2, 13, 3, л. 38–56, 59 и др.; Марченко, с. 61–65).

Новизна Сената как учреждения была очевидна всем. Для начала, в отличие от Боярской комиссии в Ближней канцелярии, Петр сразу же установил постоянный состав Сената. Члены Сената назывались сенаторами. Список первых сенаторов России был таким: князь И. А. Мусин-Пушкин, Т. Н. Стрешнев, князь П. А. Голицын, князь М. В. Долгорукий, Г. А. Племянников, князь Г. И. Волконский, М. М. Самарин, В. А. Апухтин, князь Н. П. Мельницкий, итого – 9 человек. Знающий круг соратников Петра заметит, что в составе Сената не было таких крупных деятелей, как князь А. Д. Меншиков, Г. И. Головкин, Ф. М. Апраксин. По-видимому, это объясняется тем, что они были заняты делами строительства флота, Петербурга, ведением военных действий и внешней политики. В Сенате оказались люди «второго эшелона» петровских принципалов, но и среди них были крупные деятели Петровской эпохи – И. А. Мусин-Пушкин, Т. Н. Стрешнев, чуть позже – князь Я. Ф. Долгорукий.

Целям бюрократизации служили и указы, которые усилили ответственность сенаторов за исполнение предначертаний царя. Впервые в государственном учреждении была введена присяга служащих, наподобие той, которую приносили военные. Служащие клялись честно и добросовестно трудиться во имя государя и государственного интереса «до последней своей издания силы» (ЗА, 243). Цель присяги, которая требовала от сенаторов «правды и правого суда», а также усердия при «збирании казны и людей», раскрывается Петром I в его записной книжке: «О присяге Сенату и губернаторам, а наипаче ни для денег поманки и боязни» (ПБП, 11, 4995). Иначе говоря, присяга должна была предупредить сенаторов от казнокрадства, взяточничества и нагнать на них страху.

Постепенно оформился и порядок работы Сената как нового учреждения. Указом от 4 апреля 1714 г. была установлена обязательность ведения протоколов в Сенате, губернских учреждениях и армии, регламентировался и порядок рассмотрения дел на его заседаниях, весьма близкий к коллегиальному (РГАДА, 248, 1, 6, л. 196–196 об., 244; ДПС, 4–1, 333). Начало этой регламентации было положено указом от 5 марта 1711 г., который, как и многое в петровской России, интересен сочетанием старого и нового. Новым стало установление старшинства сенаторов между собой, с тем чтобы не дать возможности соперничать за первенство в этом органе. Вышеприведенный состав Сената дан в соответствии с установленной законом иерархией, которая в том же 1711 г. была изменена: бежавший из Швеции князь Я. Ф. Долгорукий был поставлен на первое место в Сенате. Затем, впервые в российском учреждении, вводились элементы коллегиальности при решении дел, причем несогласный с принятым решением имел право подать письменную «протестацию». Указ от 4 апреля 1714 г. развил основные положения указа от 1711 г. уже применительно к обсуждению конкретных дел. Вначале дело зачитывалось сенатским секретарем или дьяком, затем начинали «спрашивать снизу по одному и записывать всякого мнение… А когда подпишут все мнение, тогда диспуту иметь. И с той диспуты куда более голосов явитца, так и вершить. И подписывать всем общую сентенцию, кто и спорить будет, понеже более его голосов туды стало» (ДПС, 4–1, 333). Выражение «снизу по одному» кажется весьма важным. Установление «нижних» и «верхних» снимало проблему местничества в любом виде: по указу первым слово брал «нижний» сенатор Н. П. Мельницкий, а заканчивал обсуждение князь Долгорукий. Такой принцип формально обеспечивал равенство, позволяя «нижним», не знавшим мнения «верхних», свободно высказываться по сути дела. Так издавна обсуждались дела в кают-компании военного корабля: первым высказывался безусый мичман, а последним – командир корабля.

Заседали сенаторы до переезда в Петербург в Присутствии – особой палате в Кремлевском дворце. Приход на работу считался для них обязательным. Старые приказные обычаи, когда иной судья дома, лежа на боку, заслушивал доклады своего приказного дьяка, решительно пресекались – ослушникам грозил штраф в 500 рублей – гигантская по тем временам сумма! Указом от 20 января 1716 г. устанавливалось трехдневное присутствие – понедельник, среда и пятница. Один из сенаторов нес в течение месяца дежурство, он сидел в Сенате ежедневно до и после обеда (РГАДА, 9–2, 3, 27, л. 125). Установление дежурства должно было, по мысли Петра, прекратить порочную практику подписания протоколов приказными по распоряжению своих принципалов. Это увеличивало ответственность решений Сената, и архивные материалы позволяют убедиться, что постановления верховной власти в данном случае не остались на бумаге.

Но все же самым существенным проявлением бюрократизации было создание при Сенате огромного аппарата – системы учреждений, известной как «Канцелярия Сенатского правления» или «Канцелярия Правительствующего Сената» (ЗА, 240). Документом о создании Канцелярии Сената явился указ от 27 марта 1711 г. В нем говорилось об образовании нескольких отделов Канцелярии, названных, впрочем, по-старинному, «столами». Важнейшим был признан Секретный стол, в котором содержались «самые нужнейшие» дела, а именно: копии указов и писем государя, приговоры самого Сената, ведения других учреждений об исполнении указов. В указе определялся и список «верховных господ», или «принципалов», – той прослойки высшей государственной и политической элиты, переписка с которыми считалась государственной тайной. Среди них упомянуты А. Д. Меншиков, Ф. М. Апраксин, Б. П. Шереметев, Г. И. Головкин, Н. М. Зотов, П. П. Шафиров. В этот стол поступали и письма кабинет-секретаря Петра I А. В. Макарова, князя Д. К. Кантемира, генералов, обер-комендантов и других высокопоставленных военных и гражданских лиц. В Секретном столе ведали также отправкой решений Сената Петру и «вышеписанным принципалам», а также рассылкой копий указов Сената по другим столам (ДПС, 1, 42, 233; ДПС, 4–1, 194).

Вторым по важности столом был упомянутый выше Разрядный стол. Это был, в сущности, влитый в новую организацию Разрядный приказ – старейшее центральное учреждение России. Более того, есть основания думать, что именно Разряд с его развитой структурой, делопроизводством, кадрами стал костяком Канцелярии Сената, а его бывший судья Тихон Никитич Стрешнев был признан вторым человеком в Сенате. Из делопроизводства Сената вытекает, что Разрядный стол сохранил важнейшие функции упраздненного Разряда по учету служилых людей. Как раньше Разряд, Разрядный стол Сената ведал «разбором» служилых, занимался вызовом на смотр недорослей, дворян, однодворцев, приказных, посылкой дворянской молодежи на учебу за границу, розыском и наказанием «нетчиков», стремившихся избежать государевой службы. Старая традиция смотров продолжалась и под крышей Сената. Лишь с реформой Сената в 1721–1724 гг. на смену Разрядному столу пришла Герольдмейстерская контора Сената, которая, впрочем, тоже многое унаследовала от Разряда.

Вопрос о числе других столов канцелярии Сената остается неясным. В указе от 27 марта 1711 г. прямо говорится только о Секретном, Разрядном и Приказном столах, а о других сказано туманно: «Особо учинить и определить губерниины повытья столами», а именно: Стол Киевской, Азовской, Казанской губерний, Стол Петербургской и Архангелогородской губерний, Стол Смоленской и Сибирской губерний, а также Стол приходо-расходных и фискальских дел, итого – семь столов. При этом есть определенные терминологические трудности: неясно, что имеется в виду, когда предлагается «учинить повытья столами», и почему «губерниины столы» чуть ниже в тексте указа названы «губерниины повытья», хотя приказной термин «повытье» совершенно определенно обозначает подчиненную структурную часть стола, своеобразный подотдел (ДПС, 1, 42, 233).

Осенью 1711 г. в выписке о жалованье приказных говорится о столах Секретном, Приказном, Разрядном, который ведал также делами Смоленской губернии, Столе Киевской губернии и приходо-расходных дел, Столе Архангелогородской губернии, Столе Казанской губернии и дел пленных шведов, Столе Азовской губернии, Столе Сибирской губернии, а также столе «у подьяческого списка и доносительных дел» (ДПС, 1, 249, 286, 292; ДПС, 3–2, 1162). Было бы напрасным трудом попытаться понять логику соединения разных дел в сенатских столах. Если объединение в одном столе дел по Казанской губернии и дел о пленных шведах, которых во время наступления Карла XII на Россию вывозили из Москвы в Поволжье, понять можно, то комбинации в других столах останутся непонятны – за всем этим стояли приказные традиции, та логика московского приказного человека, которая уже в последующую «регулярную» эпоху Акакиев Акакиевичей казалась нелепостью. В целом, не пускаясь в долгую бюрократическую историю столов и повытий Канцелярии Сената, скажем, что для первоначальной структуры Сената примечательна типично приказная нечеткость – наследие традиций приказной практики, что уже подмечено в литературе (Петровский, с. 64).

То же можно сказать о штате и делопроизводстве Канцелярии Сената. Во главе Канцелярии был поставлен обер-секретарь, ему подчинялись дьяки, которые срочно переводились в Сенат из других учреждений. Обер-секретарем стал разрядный дьяк Анисим Яковлевич Щукин – заматеревшая приказная «щука». Он имел огромный опыт приказной работы и в новом учреждении естественным образом воспроизводил привычную приказную технологию делопроизводства. Под стать ему были и руководители столов – дьяки С. И. Иванов, Г. Окуньков, И. М. Молчанов, между которыми, в соответствии с приказной традицией, были распределены дела (ДПС, 4–2, 1164).

Вначале в Канцелярии было 11 старых, 13 средней статьи и 60 молодых подьячих, которые равномерно распределялись по столам. Приказные были набраны из восьми центральных учреждений, причем предпочтение отдавалось наиболее опытным людям. Указом от 27 ноября 1711 г. устанавливалось единообразие жалованья сенатских приказных. За основу были взяты оклады приказных Ближней канцелярии: старые получали по 100 рублей, средней статьи – по 50, молодые – по 30, 20 и 15 рублей. Щукин получал 600 рублей, дьяки – по 300 рублей (ДПС, 1, 462; ДПС, 3–2, 1162). Общая сумма расходов на штат составила 4,5 тысячи рублей. Любопытно, что общая сумма расходов на призванных в Сенат приказных до того, как они попали в новое учреждение, была почти в три раза меньше той суммы, которую они получали в Канцелярии Сената. Правовой статус сенатских приказных определялся также в рамках приказной традиции – «суд и расправу» над ними вело само учреждение, в котором они теперь сидели, т. е. Сенат. Так было всегда принято в допетровской России.

В основе делопроизводства Канцелярии лежали также вполне традиционные принципы. Секретный стол выполнял функцию Приказного стола обычных приказов. Поступавшие в него указы и распоряжения вносились в особые книги, затем с них снимались копии, которые отдавались под расписку в другие столы для исполнения. В те же книги записывались и приходящие из столов и повытий сведения об исполнении указов. Отдельно записывались ответы непосредственно Сената на указы и запросы царя (ДПС, 3–1, 366). В столах однородные дела комплектовались в хронологическом порядке «по числам и помесячно, дабы ко окончанию годового времени во всем к переплету в книги готовы были» (ДПС, 2–2, 602; ПСЗ, 4, 2551). Из этого следует, что поступающие в стол дела в конце года переплетались в книги, в которые вплетался реестр – аннотированное оглавление. С 1712 г. обязательной стала помета подьячего на бумаге об исполнении изложенного в ней дела.

Решения Сената оформлялись в виде «приговоров», которые фиксировали решения сенаторов. Приговор возникал на основе традиционной приказной «выписки» соответствующего стола или повытья Канцелярии. Выписка состояла из изложения исходного документа, по которому возбуждалось дело (доношение учреждения, челобитная, указ и пр.), а также общих и частных законодательных норм, справок, ведений, попавших в дело после соответствующих запросов в подчиненные Сенату учреждения или столы самой Канцелярии. Выписка представляла собой пространную компиляцию из пяти и более документов. Формуляр приговора Сената сложился быстро и воспроизводил формуляр приговора Боярской комиссии в Ближней канцелярии: «Вышний Правительствующий Сенат, будучи в консили, слушав… доношения, приговорили…» Приговор подписывали все сенаторы, как присутствующие, так и отсутствующие на заседании. По маловажным срочным делам приговором служила помета обер-секретаря.

«Приговор» – это как бы внутриведомственная терминология сенатской резолюции, решения. Для нижестоящих инстанций приговор долго не имел устойчивого названия. Он назывался по-приказному «памятью», «грамотой», «указом». Но с конца марта 1711 г. терминология стала устойчивой: в ответ на присылаемые в Сенат «доношения», «ведения», «доклады» Сенат рассылал «указы», преимущественно от имени царя. С 1714 г. указы стали печатать в типографии, к ним прикладывалась Малая государственная печать из Печатного приказа (ПСЗ, 4, 2842). Практиковался также и старый способ устного объявления указа, без вручения его текста: «И ему, Семену, о том Великого государя указ сказать с запискою», т. е. прослушавший указ чиновник расписывался в книге о том, что познакомился с его содержанием («Великого государя указ слышал. Андрей Петелин руку приложил») (ДПС, 2–1, 319; РГАДА, 248, 2, 47, л. 12).

Кроме двух важнейших структурных частей – Присутствия и Канцелярии, в Сенате было несколько отделений – дочерних учреждений. Об одном из них – Крикс-комиссариате князя Долгорукого уже шла речь выше, другое учреждение было судебным. Называлось оно Расправной палатой и являлось апелляционной инстанцией по спорным судебным делам и фискальским доношениям. Тем самым Сенат выступал в роли высшего судебного учреждения, которое осуществляло контроль за судами низших инстанций (преимущественно – приказов и губерний). Расправная палата была создана (или, точнее, воссоздана после длительного перерыва) по указу от 14 августа 1712 г., а ее компетенции достаточно полно отразил указ от 4 сентября 1713 г. К пересмотру принимались только полностью завершенные в губерниях и приказах дела, а основанием для начала пересмотра служило утверждение челобитчика, что «то дело вершил судья не дельно и противно Е. ц. в. указом и Уложенью». Другой важнейшей функцией Палаты стал контроль за своевременным и точным исполнением указов и распоряжений в подчиненных Сенату учреждениях. Много времени уделялось рассмотрению фискальских доносов, причем судьи Палаты могли вести расследование по полному розыскному циклу с пытками и прочими атрибутами сыскного дела (ПСЗ, 5, 2710).

А. А. Голубев считал, что Расправная палата при Сенате – это та же Расправная палата, что была и при Боярской думе, существовала с 1681 г. и благополучно дотянула до 1711 г., чтобы «поместиться около Сената» (Голубев, с. 114). Ученый не приводит прямых доказательств существования Палаты с 1707 (последнее о ней упоминание в источниках) по 1712 г., когда она появилась под началом Сената. Но если мы будем считать, что потребность в высшем апелляционном учреждении все же была, то факт существования Расправной палаты станет для нас очевиден. Поверить же в тот фантастический факт, что в промежуток с 1707 по 1712 г. все русские судьи работали образцово и потребности в апелляционной Расправной палате не возникало, невозможно. За эти годы не встречаются и сведения о передаче апелляционных функций каким-либо другим учреждениям. Так что Голубев, по-видимому, был прав. Возможно, существовавшая до 1712 г. Расправная палата стала новой Расправной палатой при Сенате, компетенции которой были дополнены контрольными функциями и расследованием дел по фискальским доношениям. Было назначено и новое руководство – сенаторы Племянников и Самарин. Ведание делами Палаты стало их специальным постоянным поручением. В работе новой Расправной палаты заметно усиление бюрократизации: был установлен штат сменяемых судей, при ней появилась «Канцелярия у росправных дел» во главе с дьяком, которому подчинялись 10, а по другим данным – 48 подьячих (ДПС, 3–2, 1302; ДПС, 4–2, 1059; РГАДА, 248, 2, 42, л. 276).

То, что вполне традиционная Расправная палата получила в дополнение к апелляционным судебным функциям контроль за исполнением указов в учреждениях, было вполне естественно – Сенат мыслился Петром не только как исполнительный, судебный, но и высший контрольный орган власти. В учредительном указе от 2 марта 1711 г. среди основных поручений Сената было следующее: «Суд иметь нелицемерный и неправых судей наказывать отнятием чести и всего имения» (ЗА, 241). Проблема контроля за деятельностью вороватой и недобросовестной администрации для Петра оставалась в течение всего царствования одной из самых острых. Сенат должен был контролировать работу чиновников, но и сам находиться под постоянным контролем. Для этого создавался независимый контроль, скопированный с западноевропейского контрольного института – фискалитета. Канцелярия, точнее «Приказ фискальских дел» во главе с обер-фискалом, стала еще одним, после Крикс-комиссариата и Расправной палаты, дочерним отделением Сената.

Первое слово о фискалах было сказано уже в учредительном указе от 2 марта 1711 г.: «Учинить фискалоф во фсяких делах, а как быть им, пришлетца известие» (ЗА, 241). Такое «известие» было получено в Сенате через три дня – 5 марта появился указ, так определявший функции фискалов: «Должен он над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також в зборе казны и протчего, и хто неправду учинит, то должен фискал позвать перед Сенат (какой он высокой степени ни есть) и тамо его уличить, и буде уличит кого, то половина штрафа в казну, а другая ему, фискалу». Если же «не уличит, отнюдь фискалу в вину не ставить, ниже досадовать» (ЗА, 244). Последнее положение указа фактически снимало всякую ответственность с фискалов за ложное обвинение, открывало возможности для всяческих злоупотреблений. Во главе института фискалитета стоял обер-фискал, ему подчинялись провинциал-фискалы, имевшие «под собою несколько нижних», т. е. подчиненных им фискалов в различных учреждениях. Все фискалы имели «такую ж силу и свободность, как и обер-фискал» в разоблачении злоупотреблений и их огласке, кроме «обличения», т. е. публичного обвинения высших должностных лиц государства. Это являлось прерогативой обер-фискала (ЗА, 244). Особым указом от 1712 г. было подтверждено, что провинциал-фискалы полностью независимы от местных властей (ПСЗ, 4, 2467).

Первым обер-фискалом в апреле 1711 г. стал дьяк из сыскного ведомства Ф. Ромодановского Яков Былинский. Он сразу же обратился к Сенату с пространным запросом о том, чем же ему заниматься конкретно. Ответ Сената Былинскому следует считать указом, дополняющим постановление 5 марта о создании фискалитета. Из сенатского ответа следовало, что власть обер-фискала распространяется на всю страну, все чиновники обязаны присылать обер-фискалу необходимые документы, учреждался и штат служащих в Приказе фискальских дел (другое название – «Фискальский приказ»). Былинский взял к себе 2 дьяков и 6 подьячих, которые и поставили его учреждение (ДПС, 4–1, 647).

Уточнения должностных обязанностей фискала отражены в указе от 17 марта 1714 г., где и было наконец сказано ясно и определенно, чем же фискал отличается от судьи. Его основной обязанностью было «взыскание всех безгласных дел», а именно: нарушение царских указов, взятки и кража казны, все другие нарушения государственного интереса, а также «протчие дела народные, за которыми нет человека, например, ежели какова приезжаго убьют или наследник последней в фамилии во младенчестве умрет без завету духовной предков, ево и протчие тому подобные безгласные дела, иже не имею человека о себе». Важнейшим принципом работы фискала стала глубокая тайна – он должен был только «проведывать и доносить, и при суде обличать». Опять, как раньше, подтверждалось, что фискал освобождался от ответственности за ложный донос, если только за ним не стояло «какой ради страсти или злобы». За правильный донос фискал получал четверть суммы штрафа по возбужденному им делу (ДПС, 4–1, 294).

Былинскому не удалось развернуться на новом месте. 29 мая 1711 г. Петр I распорядился повысить статус обер-фискала тем, что приказал выбрать в обер-фискалы из «царедворцев доброго человека» (ЗА, 245). По-видимому, бывший воспитатель Петра Никита Зотов летом 1711 г. пытался прибрать к рукам новую, сулящую бо́льшие преимущества должность и добился того, что Петр подписал с ним своеобразный договор – «уряд» о назначении Зотова обер-фискалом (ЗА, 246). Впрочем, возможно, мы имеем дело с мистификацией, весьма распространенной за столом вечно пьяного «князь-папы» Никиты Зотова. В октябре 1712 г. обер-фискалом стал человек обстоятельный и серьезный – стольник М. В. Желябужский, который начал с того, что набрал в свой приказ новых служащих (ДПС, 3–2, 1297; ДПС, 5–1, 701).

Работы у ведомства Желябужского было очень много – доносы от фискалов шли непрерывным потоком. Согласно записям журнала доношений Алексея Нестерова, сменившего Желябужского на этом посту в апреле 1715 г., основными преступлениями, раскрытыми фискалами, были разнообразные злоупотребления чиновников, укрывательство дворян от службы, тайное винокурение, незаконная рубка леса, махинации с недвижимостью, а также преступления политического свойства – так называемые преступления по «слову и делу» (РГАДА, 248, 10, 89, л. 1; ДПС, 2–2, 693). Возбужденные по доносам фискалов дела рассматривались в Расправной палате с участием одного из сенаторов, более крупные, «интересные» (т. е. связанные с похищением, утратой государственного интереса) дела становились предметом внимания общего присутствия сенаторов, которые, таким образом, олицетворяли Сенат как высший судебный орган. Примером может служить дело майора Тютчева, который вместе с приказными военного ведомства обворовал государство на гигантскую сумму 20 тысяч рублей (БИП, с. 268; ДПС, 5–2, 826; Анпилогов (1956), с. 69–77).

Работа фискалов проходила в трудных условиях. Фискалы неоднократно жаловались в Сенат и Петру I о том, что их многочисленные доносы долго не рассматриваются, таинственно «теряются» приказными. В 1712 г. Желябужский «с товарищи» жаловался царю и на сам Сенат, и особенно на первоприсутствующего сенатора князя Долгорукого – человека крутого и властного, а также на сенатора Племянникова – главного судью Расправной палаты, от которых, как писали обиженные фискалы, «безо всякой нашей вины бывает к нам с непорядочным гордым гневом всякое немилосердие, еще ж с непотребными укоризны и поношением позорным, зачем нам… к ним и входить опасно. Племянников называет нас уличными судьями (т. е. разбойниками. – Е.А.), а князь Яков Федорович – антихристами и плутами» (Соловьев, 8 (16), с. 466–467; Анпилогов (1956), с. 74–75). Причины такого отношения сенаторов к фискалам вполне объяснимы.

С одной стороны, существование тайных надзирателей и доносчиков, огражденных законом от ответственности за неправый донос, мало кому в обществе нравилось. Название этой должности вошло в русский язык как символ низкого шпионства, наушничества, продажности и подлости – одним словом, презренного, недостойного человека занятия. С другой стороны, можно почти наверняка утверждать, что честных чиновников в России тех времен не было – практически все они в меру своей жадности и наглости обогащались за счет казны, брали взятки. Поэтому существование фискалов весьма огорчало многих чиновников, в том числе высокопоставленных. Все знали, что Петр беспощаден к «похитителям государственного интереса», и труп повешенного по доносу фискала могущественного сибирского губернатора князя Гагарина, который в 1722 г. несколько месяцев висел перед коллегиями, устрашал многих чиновников. Естественно, что реакция Петра на жалобы фискалов была самой решительной: 2 июня 1713 г. царь в гневном письме пригрозил Долгорукому и его коллегам смертной казнью за волокиту с разбором фискальских доносов (АСПбФИРИ, 270, 1, 73, л. 11; БИП, 264). Не особенно доверяя сенаторам, царь 5 октября 1713 г. приказал им явиться к нему в Петербург, захватив с собой фискальские дела, а также доносчиков-фискалов и арестованных по их подозрениям чиновников. С тех пор царь лично не раз выслушивал фискальские доносы и выносил по ним решения (АСПбФИРИ, 270, 1, 73, л. 209; РИО, 11, 295–296).

Гнев Долгорукого и Племянникова на Желябужского был явно идейного свойства – власть фискалов на Сенат не распространялась и сенаторы были не по зубам стольнику Желябужскому. Между тем царь не был в восторге от работы самого Сената. Старые пороки московской приказной системы проявились и в новом учреждении – это уже очевидно из приведенного описания истории создания Сената и его учреждений. Поэтому Петр довольно быстро осознал потребность присматривать и за самими сенаторами. 27 ноября 1715 г. он назначил на вновь созданную должность «генерального ревизора, или надзирателя указов, дабы все исполнено было» В. Н. Зотова – сына Н. М. Зотова. Дети князь-папы, Василий и Конон, в отличие от своего отца – пьяницы и шалопая, выросли порядочными людьми. Конон потряс Петра тем, что стал первым русским юношей, который добровольно (!!!) попросил отпустить его за границу обучаться морскому делу. Позже он вернулся из Франции прекрасным специалистом – моряком и знатоком международного военно-морского права. Под стать Конону был и его старший брат Василий – бригадир русской армии. Петр, зная честность и усердие Василия, поставил его присматривать за сенаторами, соорудив для него в присутственном зале Сената особый столик (ЗА, 256). Генеральный ревизор был обязан регулярно составлять реестр указов, которые были исполнены Сенатом, а также тех, которые легли в долгий сенатский ящик, и рапортовать об этом царю (История Сената, 1, с. 207–208). Сохранившиеся в архиве письма Зотова в Кабинет Петра I говорят о том, что Зотов был чиновник в высшей степени исполнительный и ответственный. Для ведения делопроизводства Зотов обзавелся помещением и несколькими подьячими, одним из которых был известный впоследствии Иван Кирилов (ДПС, 6, 572). Нетрудно понять, что сенаторов раздражал теперь не только вид входящего к ним фискала, но и вид скромного армейского бригадира, который мозолил им глаза и не только слушал их разговоры, но и периодически напоминал вельможам о неисполненных ими указах государя. В письме 12 апреля 1717 г. Зотов жаловался кабинет-секретарю Петра I Макарову, что работать ему трудно, сенаторы не исполняют его требований (РГАДА, 9–2, 3, 32, л. 568–578 об.; История Сената, 1, 205–207). В ответ на доклады Зотова Петр посылал сенаторам грозные указы. Так при Сенате возникло еще одно учреждение – Канцелярия генерального ревизора, которая впоследствии выросла в ведомство генерал-прокурора.

С годами Сенат обрастал и другими подведомственными ему учреждениями. С 1715 г. Сенат взял под свой контроль сделки с подрядчиками провианта для армии. Как известно, трудно представить более удачную отрасль управления, где можно сказочно обогатиться за счет казны. Работа с подрядами, поставками провианта, фуража, лошадей и пр. во все времена была для чиновников истинным золотым дном. Петр хотел пресечь этот воровской промысел и поэтому изъял подряды из разных канцелярий и подчинил все дела по подрядам Сенату. Так возникла Канцелярия подрядных дел при Сенате во главе с капитаном гвардии Г. Кошелевым (ДПС, 4–2, 1215, 1564, 1565). В штате Канцелярии Кошелева были приказные и рассыльщики, на местах ему подчинялись специальные комиссары (ДПС, 5–1, 315, 351; ПСЗ, 4, 2894).

Указом от 23 апреля 1711 г. была организована Купецкая палата, состоявшая из призванных на службу купцов и приказных. Через нее государство монополизировало скупку золота и серебра, а также прием драгоценных металлов на денежные (монетные) дворы (ДПС, 1, 65, 252; ПСЗ, 4, 3251). С 1712 г. Купецкая палата и Денежные дворы были подчинены Сенату. Конкретно этими делами занимался сенатор и генерал-квартирмейстер В. А. Апухтин. Другому сенатору, князю Волконскому, в 1712 г. было поручено руководство Оружейной канцелярией и подчиненным ей Тульским оружейным заводом (ПСЗ, 4, 2601; ДПС, 2–2, 869).

Наряду с постоянной работой в Сенате его члены имели много временных и постоянных поручений. В 1714 г. князю Долгорукому было вменено наблюдать за строительством на острове Котлин домов от Московской губернии (ДПС, 4–2, 1260). «Свои» губернии для контроля получили и другие сенаторы. В этом случае Петр шел по традиционному пути, опробованному и при строительстве Петропавловской крепости, и при возведении оборонных сооружений в Москве в 1707–1708 гг. Поручить дело конкретному сановнику под его личную ответственность считалось тогда наилучшим способом добиться искомого результата.

Статистическая обработка указов и приговоров Сената за 1711–1713 гг. позволяет проследить, какие источники легли в основу решений Сената. Из 2712 указов и приговоров более трети (1004 указа) составлены в ответ на доношения порученцев – военных, гражданских должностных лиц, которым поручалось какое-либо конкретное дело (источник подсчетов – ДПС, т. 1–3). Доношения приказов, канцелярий и других центральных учреждений побудили Сенат подготовить свои решения 466 раз (т. е. 17,2% от общего числа указов). Чуть меньше было и запросов из губерний – 394 (14,5%). Наконец, 209 указов Сената возникли после разбора челобитных частных лиц, что составляет почти 8% от общего числа решений Сената за эти годы.

Анализ адресатов рассылаемых Сенатом указов позволяет усомниться в умозрительном выводе П. Н. Милюкова, считавшего, что с образованием губерний и Сената деятельность центральных учреждений была парализована и вокруг Сената оказалась пустота (Милюков (1905), с. 303–312). Из 3759 указов, разосланных Сенатом, на долю указов в центральные учреждения приходилось 1106 указов, или почти треть. Да и в целом система центральных учреждений не была так разрушена, как полагал Милюков. Приведенные данные, впрочем, не принижают и значения распространенного в науке наблюдения, что с образованием губерний в ходе Первой губернской реформы 1708–1710 гг. произошла децентрализация управления и что роль местных учреждений под общим ведомством Сената сильно возросла. Это подтверждают данные протоколов и указов Сената – более половины его адресатов (1845) были губернаторы и другие местные администраторы. 808 указов предназначалось для различного рода порученцев, которые выполняли царские и сенатские указы «автономно», не по поручениям конкретных ведомств. Они вершили дела по особым указам, предоставлявшим им временные, но широкие полномочия в определенной сфере дел.

Дела эти были связаны преимущественно с удовлетворением нужд армии и флота. Им посвящено более четверти всех полученных Сенатом доношений (719 из 2712). Проблема армейских кадров, разрядные дела (смотры, назначения на должности, отпуска, смена чинов) составляли еще 18% (500 доношений). Финансовые проблемы, ставшие целью еще 385 (14%) доношений, также были во многом связаны с военными потребностями. В меньшей степени это относится к запросам и челобитным по судебным делам (93 дела, или 5,3% от общего числа присланных в Сенат).

Таким образом, с учреждением в 1711 г. Правительствующего Сената в истории российской государственности наступила важная эпоха. На смену слабо структурированной Боярской комиссии, заседавшей в Ближней канцелярии, пришло новое учреждение, в котором черты общего, характерного для России XVII – начала XVIII в. процесса бюрократизации высшего управления проявились со всей очевидностью. Значимость нового учреждения была продиктована острой потребностью в создании достаточно эффективной системы оперативного управления государственным хозяйством в условиях тяжелой войны. Сенат вместе с усилившейся в результате Первой областной реформы 1708–1710 гг. местной администрацией позволил Петру наладить снабжение армии и флота всем необходимым на достаточно высоком уровне – иначе трудно представить себе истоки столь выразительных побед русской армии в ходе Северной войны.

Если рассматривать Сенат с классической точки зрения западноевропейского камералиста, знатока бюрократических тонкостей (они оказались в цене на следующем этапе государственной реформы Петра I), он кажется весьма несовершенным учреждением, имевшим «многие черты родства с московскими учреждениями» (Сергеевич (1888), с. 524). Сенат похож на разновидность «среднего» московского приказа, только очень большого. Собственно, это так и было. Сенат не лепился тогда с каких-либо заморских образцов. Не сохранилось каких-либо проектов создания Сената, нет также в архивах и описаний подобных учреждений в других странах. Да и в работе Сената очень мало заморских бюрократических обычаев. Конечно, существовала, по-видимому, общая идея создать на смену аморфной Боярской комиссии новое высшее правительственное учреждение, название которого было славно со времен Рима как символ высшего управления. Известны были также некоторые общие, весьма широко распространенные в Европе принципы коллегиального обсуждения дел, которые и были воспроизведены в работе сенаторов. Однако делопроизводственное «нутро» нового учреждения, весь бумажный конвейер полностью воспроизводили отеческие обычаи, характерные для традиционных московских приказов. Об этом говорят и структура, и порядок работы Канцелярии Сената, и многие другие черты Сената, характерные для его существования в 1711–1718 гг. Как и приказы, Сенат со временем обрастал «пристройками» в виде канцелярий, возникавших спонтанно, в силу проявившихся потребностей управления. Сенат был, с одной стороны, весьма стабильным, разветвленным бюрократическим учреждением, но, с другой стороны, в нем, в сущности его власти и, соответственно, его компетенции, выражалось то главное, характерное и неизменное для российского самодержавного государства начало, которое можно назвать «поручением».

В исторической литературе возникновение приказов в середине XVI в. связывается, и не без оснований, с процессом перестройки великокняжеского управления в государственную систему. Это происходило посредством придания органам дворцово-вотчинного типа ряда важных общегосударственных функций. Этот процесс привел как к выделению из сферы деятельности Большого Дворца и великокняжеской Казны ведомств с общегосударственной компетенцией, так и к образованию новых учреждений – приказов, решавших общегосударственные задачи. Оформление приказного строя приходится на вторую половину XVI в. Именно тогда приказы стали ведать важнейшими отраслями управления, получили более или менее устойчивый штат, характерное делопроизводство, за ними официально закрепилось название «приказы» (Зимин, с. 164–176; см.: Платонов (1903а), с. 165–171, а также Вернер, Дебольский).

Не останавливаясь на ранней истории приказов, обратимся сразу к концу XVII – началу XVIII в. Однако анализу приказной системы той поры уместно предпослать одно замечание. Дело в том, что официальные названия приказов были крайне неустойчивы. «Палата Печатных книг», «Приказ Печатных книг», «Книгопечатный приказ», «Приказ печатного дела», «Печатный двор», «Приказ книг печатного дела» – все эти названия одного приказа, который ни в коем случае нельзя путать с другим – «Печатным приказом», в котором хранилась Государственная печать. Неустойчивым было и употребление терминов «приказ», «четь», «четверть», «двор», «дворец», «палата», которые обозначали то, что мы называем приказами. Костромская четь известна в документах как «Костромская четверть», «Костромской приказ», «Приказ Костромской чети». Когда в источниках мы встречаем «Казенный приказ», нужно быть настороже, потому что это может быть еще Казенный приказ при Приказе Большой Казны (хранилище денег и ценностей), или Казенный дворцовый приказ ведомства Большого Дворца, или Казенный патриарший приказ (РГАДА, 210, 7б, 2344, л. 63 и 153).

Редкий историк приказной системы останавливается только на составлении полного списка известных ему приказов и не начинает их классифицировать, разбивать на группы и подгруппы. Существует обширная историография только попыток ученых свести приказы в различные группы (Чернов (1938), с. 195–201), причем сам А. В. Чернов, отметив фактическую невозможность этого дела, предпринял-таки свою попытку их заново разбить на группы и подгруппы. Список Чернова не удовлетворял уже его ближайшего преемника в историографии вопроса Н. В. Устюгова, который составил свой вариант классификации приказов (Устюгов, с. 134–167). Однако и эта попытка кажется неудачной – как тут не вспомнить шутки М. М. Богословского, писавшего, что классификация приказов XVII в. «останется своего рода квадратурой круга в истории русского права» (Богословский (1902), с. 38). Трудности подобных научных попыток «навести порядок» среди приказов проистекают из‑за того, что приказы были одновременно и административными, и финансовыми, и судебными органами, являлись часто и общегосударственными, и территориальными учреждениями. Кроме того, их названия, компетенции, взаимоотношения могут вообще не укладываться в рамки современных представлений о государстве, его органах, могут представляться нам архаичными, нелепыми, странными, но они – часть исторической действительности прошлого, которое не всегда можно разложить по полочкам и рубрикам. Поэтому думаю, что самой удачной, пусть крайне условной и обобщенной, является классификация Н. Ф. Демидовой, которая разделила все приказы на три большие «группы»: общегосударственные, дворцовые и патриаршие (Демидова (1982), с. 118). Этой классификацией и будет пользоваться автор данной книги.

2.1. Реорганизация центрального управления в конце XVII – начале XVIII в

Как только Петр I начал править самостоятельно во второй половине 1690‑х гг., начались перемены в приказном устройстве. Особенно заметны они на грани XVII–XVIII вв. В начале XVIII в. ликвидируются приказы: Стрелецкий, Каменный, Сыскной, Сбора стрелецких денег. Сливаются в единое учреждение Военный, Иноземный и Рейтарский приказы. Владимирский судный вошел в состав Московского судного приказа. Не миновала реорганизация и приказы патриаршего и дворцового ведомства. Исчезает Патриарший Разряд, Приказ церковных дел в 1693 г. вошел в состав (или в подчинение) Патриаршего Духовного приказа, который вместе с другими патриаршими приказами, а также Книгопечатным приказом был в 1702 г. подчинен образованному в 1701 г. Монастырскому приказу.

Одновременно, кроме упомянутого Монастырского приказа, возникает целый ряд новых приказов: Преображенский, Семеновский, Адмиралтейский, Военный морской, Провиантский, Приказ сбора печатных пошлин, Ратуша, Приказ Крепостных дел. За короткий срок было создано не менее десяти приказов, впрочем, столько же было и ликвидировано. В этом можно видеть символ неустанного, упорного движения всей приказной системы по кругу или, точнее, на одном месте, без принципиальных изменений по сути.

Совершенно точные данные о количестве приказов в начале XVIII в. выявить вряд ли удастся. Все сводные ведомости не дают полной картины, противоречат друг другу. Сопоставляя их, мы можем составить сводный список приказов 1702–1705 гг. Общегосударственными приказами тогда были: Адмиралтейский, Аптекарский, Артиллерийский, Казанский (Приказ Казанского Дворца), Большая Казна (Приказ Большой Казны), Приказ Великой России, Военный, Военный морской, Галицкий, Земский, Каменный, Казенный, Костромская четь, Приказ Крепостных дел, Малороссийский (Приказ Малой России), Новгородский, Печатный, Поместный, Посольский, Преображенский, Провиантский, Разряд, Ратуша, Рудный, Семеновский, Смоленский (Приказ Княжества Смоленского), Сибирский, Судный Владимирский, Судный Московский, Сыскной, Устюжский, Холопий (Приказ Холопьего суда) и Ямской. В списке приказов 1702–1703 гг., учтенных в Разряде, упомянут также «Приказ денежного збору» (РГАДА, 210, 1, 2344, л. 21–27). Возможно, это был известный по другим источникам Приказ сбора стрелецких денег. В записной книге дворцового ведомства за 1705–1706 гг. в числе приказов упомянут Доимочный приказ. Итак, можно говорить о не менее чем 35 приказах общегосударственной компетенции.

В группу дворцовых приказов входили: Большой Дворец (Приказ Большого Дворца), Золотая палата, Конюшенный приказ, Мастерская палата, Оружейная палата, Судный Дворцовый приказ. По списку 1702–1703 гг. среди дворцовых приказов мы видим также «Приказ на Житном дворе, что у Колужских ворот» (33 подьячих), «Приказ на Житном дворе, что у Мясных ворот» (40 подьячих), а также приказы на трех дворцах: Сытенном, Кормовом, Хлебенном (всего там было 82 подьячих) (РГАДА, 210, 1, 2344, л. 21–27). Как мы видим, это были довольно крупные учреждения, не учесть которые невозможно. Так, в 1702–1703 гг. было 11 дворцовых приказов.

Наконец, к церковному ведомству относились следующие приказы: Монастырский, Патриарший дворцовый, Патриарший казенный, Приказ богоделенных дел, Приказ Печатного двора, итого – 5 приказов. Всего же в 1702–1703 гг. было не менее 50 приказов (ПБП, 3, 182–188; РГАДА, 396, 3, 121, л. 1–1 об.; РГАДА, 210, 1, 2344, л. 21–27; РГАДА, 248, 7, 375, л. 252–311).

Составив этот список, автор не может быть спокоен за его полноту – слишком «коварна» история приказов, слишком легко можно ошибиться, пройдя мимо какого-нибудь уже ликвидированного приказа, который вдруг по другим документам оказывается благополучно «здравствующим» и плодящим свои бумаги. И дело не только в особенностях источников или неспособности исследователя хорошо считать. В неопределенности числа приказов состояла суть самого приказного строя – аморфного, текучего, изменяющегося и в то же время неизменного.

Реорганизация приказного строя в рассматриваемое время, как в зеркале, отражала характер наступившей эпохи. Строительство флота, начатое в Воронеже в 1695 г., привело к образованию Адмиралтейского и Военного морского приказов. Создание новой регулярной армии вызвало к жизни появление Преображенского, Семеновского и Военного приказов и одновременно ликвидацию Стрелецкого приказа. С необходимостью упорядочить финансы связано образование Ратуши, Ижорских канцелярий и окончательное падение четей – Костромской, Устюжской и Галицкой. Острота финансовых проблем и переориентация в церковной политике после смерти в 1700 г. патриарха Адриана привели к восстановлению некогда закрытого Монастырского приказа под руководством светского человека – боярина И. А. Мусина-Пушкина. Смерть патриарха и нежелание Петра видеть на его престоле преемника стали причиной закрытия приказов Патриаршего Двора. Промышленное строительство было невозможно без образования Рудного (Рудокопного) приказа, ведавшего поисками полезных ископаемых и организацией металлургических мануфактур. В 1704 г. был распущен Приказ холопьего суда (Холопий приказ), его дела были переданы в Земский приказ (Победоносцев, с. 111). Возможно, ликвидацию Холопьего приказа можно объяснить изменениями в социальной политике, нацеленной на слияние холопов и крестьян в единую массу, хотя у нас нет уверенности в том, что именно в этом была причина.

Вместе с тем в принципах образования и функционирования приказов в это время нельзя усмотреть каких-либо перемен по сравнению с предшествующим временем. Те процессы централизации, унификации, специализации, которые позволяют некоторым исследователям говорить о новых явлениях совершенствования государственного аппарата конца XVII – начала XVIII в., при внимательном рассмотрении оказываются лишь повторением приемов и форм управления, присущих более раннему периоду. Так было, в частности, при образовании Ратуши и Военного приказа. Казалось бы, что здесь ясно прослеживается стремление создать накануне войны со Швецией два централизованных органа – соответственно финансового и военного управления. Но, создавая эти новые приказы, законодатель не только не вносил каких-либо перемен в принципы деятельности этих учреждений, но даже не стремился стянуть в них все финансовые и военные дела. Образованная в 1699 г. Ратуша получила значение не только органа управления городов, но и финансового учреждения, которое сосредоточило поступления от большинства косвенных налогов, изъятых из ведомства 13 приказов (Милюков (1905), с. 85, 91). Однако реформа 1699 г. не внесла качественных перемен в систему финансового управления, и после образования Ратуши не произошло подлинной централизации финансов. Свои, независимые от Ратуши источники доходов имели многие другие приказы, и число таких источников постоянно увеличивалось.

Не привело к централизации управления и образование Военного приказа, хотя, казалось бы, объединение Рейтарского и Иноземного приказов это предвещало. Военный приказ стал ведущим органом государственного управления в военной сфере, но при этом не был в ней единственным учреждением. Одновременно с ним существовало более десятка приказов, обладавших функциями военно-сухопутного управления (Автократов (1959), с. 229, 250). То же нужно сказать и об Адмиралтейском приказе. С его появлением в 1698 г. Военный морской приказ, занимавшийся кадрами флота, даже не был подчинен Адмиралтейскому приказу, что кажется невозможным, если говорить о какой-либо централизации. Подобные примеры можно было бы умножать, но и так очевидно, что централизация приказной системы в конце XVII – начале XVIII в. не была ни последовательна, ни планомерна и мало чем отличалась от подобной же попытки реформировать финансовое управление в 1681 г. и в другие годы.

Централизация и систематизация приказного управления в то время оказывалась недостижимой потому, что в основе образования и функционирования приказной системы лежали такие принципы, которые никогда не позволяли ей сложиться в строгую систему отраслевого управления, подобную коллегиальной. Для понимания этого неразрешимого противоречия обратимся к истории образования приказов. Основой приказной организации с древних времен был «приказ» – поручение, которое давалось государем конкретному лицу. Система служебных поручений была важнейшей и фактически единственной формой исполнения служилым человеком своих обязанностей перед государем и государством. Вместе с тем, как справедливо отмечал А. Д. Градовский, «при простоте взглядов на администрацию ни один род государственного управления не требовал специальной подготовки… Пред ними (т. е. царями. – Е.А.) было служилое сословие, которое одинаково было способно ко всяким делам. Стоило только выбрать лиц, наиболее пользующихся доверием царя, и поручить им известную отрасль управления… и приказ был готов. Никаких регламентаций, никакой организации не нужно было там, где деятельность всякого члена заранее была определена обычаем, родовыми понятиями» (Градовский (1899), с. 65; Шумаков (1911), с. 512).

Система поручений – «приказов» широко практиковалась и в Петровскую эпоху – стоит только вспомнить гвардейских сержантов и фендриков, которым поручались сложнейшие государственные дела и которые часто с помощью дубинки и кандалов быстро добивались у чиновников необходимого государю результата. В историческом смысле важен вопрос, как соотносились «приказ» – поручение служилому человеку с образованием и существованием приказа-учреждения. Лучше всех об этом сказал С. Б. Веселовский: «Когда предметом поручения был известный круг повседневных дел, то с течением времени он мог легко приобрести значение учреждения. Практика вырабатывала однообразные приемы решения дел, а житейская логика заставляла подчиняться им. С течением времени возникла потребность в архиве для хранения различных дел и в постоянном штате знающих дело служащих. Так постепенно центр тяжести переходил с лиц на дело и личное поручение превращал в учреждение. Этот переход совершался путем практики, без сознательно поставленной определенной цели, так что очень трудно, часто даже совсем невозможно сказать, когда именно возник данный приказ как учреждение» (Веселовский (1912), с. 164).

Градовский и Веселовский набросали, конечно, самую общую схему, но источники подтверждают ее жизненность. Важно, что, хотя в конце XVII – начале XVIII в. существовала разветвленная система приказов, имевшая полтора столетия истории, тем не менее схема, в которой административное поручение служилому человеку являлось исходной точкой образования приказа как учреждения, продолжала действовать так, как ее описали Градовский и Веселовский. В указе от 8 февраля 1700 г. говорилось: «Все хлебные запасы на дачу ратным людям, сбором и дачею на Москве и в городах ведать окольничему Семену Ивановичу Языкову и за теми делами сидеть ему в палатах, что был Каменный приказ, да с ним же у того дела быть дьякам Алексею Юдину, да подьячему Каменного приказа и иных приказов, которые ему понадобятся, а писать его во всех письмах генералом-провиантом» (ПСЗ, 4, 1764). Этот указ не что иное, как постановление верховной власти об образовании одного из важнейших во времена Северной войны Провиантского приказа. Таким же образом был создан и Адмиралтейский приказ: «Адмиралтейские и корабельные дела ведать стольнику комнатному Федору Матвеевичу Апраксину, а писать его во всех письмах адмиралтейцем». Военный приказ был образован указом Петра от 18 февраля 1700 г.: «Велено генералов, полковников, подполковников и иных нижних чинов начальных людей… и всяких чинов ратных людей сухова пути, которые ведомы были в Иноземском и в Рейтарском приказах, судом и росправою ведать боярину князю Якову Федоровичу Долгорукову и учинить ему тем людям особый приказ… и всякие дела, и с теми делами дьяков и подьячих, которые ему понадобятся, из Иноземского и из Рейтарского взять в тот особый приказ» (ПСЗ, 4, 1766; Поленов, с. 22). Полтора года приказ Долгорукого не имел названия, являясь лишь «Приказом при генерале-комисаре», и только летом 1701 г. важнейшее военное ведомство получило название: «Приказ Комиссарии» или «Приказ военных дел», «Военный приказ» (Богословский (1948), 4, с. 270).

Образование этих приказов понималось современниками традиционно как поручение служилым людям конкретных дел. Т. Н. Стрешнев 25 февраля 1700 г. писал Петру I: «По писму твоему, государь, сказано, кому в каких чинех и у каких дел быть: князь Яков Долгорукой – генерал-комисар, Семен Языков – генерал-провиант, другой адмиралтеец Федор Апраксин и оне свои дела стали управлять» (ПБП, 1, 791). Так же раньше, в 1689 г., самому Стрешневу было поручено расследование дела Федора Шакловитого, и тем самым был создан специальный Приказ розыскных дел (Розыскные дела, с. 3). Примечательно, что в архивной справке 1775 г. о Приказе Артиллерии отмечено: по указу от 19 мая 1700 г. «всякие дела, которые были в Пушкарском приказе, ведать генералу артиллерии Александру Арчиловичу, почему и писан с 701 года по 709 год Приказ Артиллерии» (Гоздаво-Голомбиевский (1888), с. 143).

В августе 1700 г. был образован Рудокопный приказ, или Рудный приказ. В указе о его создании говорилось, что дела эти ведать окольничему А. Т. Лихачеву и дьяку К. Борисову, «а сидеть им в Приказе Большой Казны особо и писать приказом рудокопных дел» (ПСЗ, 4, 1812). После этого к Лихачеву были посланы из разных приказов подьячие, специалисты горного дела, и приказ начал функционировать (РГАДА, 248, 1, 2, л. 85 об. – 86). Как поручение выбранным «бурмистрам» ведать посадских «во всех их расправных и челобитчиковых, и купецких делах, в сборах Е. в. государя доходах» была в 1699 г. образована «Бурмистерская палата» – Ратуша (ПСЗ, 3, 674).

Все вышесказанное – иллюстрация к наблюдениям Градовского и Веселовского. Какой-то доверенный государю служилый человек (причем часто не специалист в данной отрасли) получает приказ-поручение заняться конкретным делом. И с этого момента начинается история существования приказа как учреждения. Новый начальник (его называли судьей) подыскивал помещение, подбирал себе штат служащих, забирал необходимые дела из других приказов и начинал работать. Часто новый приказ как учреждение образовывался путем «отпочкования» от уже существующего приказа его части – стола, повытья. Так, в 1700 г. из стола Приказа Большой Казны возник Рудокопный приказ, как и раньше, в 1634 г., из Сибирского стола Казанского Дворца вырос Сибирский приказ, назначенному судье которого было велено «быть особно» от Казанского Дворца (Оглоблин (1901), с. 114).

Не с центростремительными явлениями в государственном управлении, а с традиционной практикой поручения – «приказа» связано совмещение управления несколькими приказами в руках одного сановника. Это явление было весьма распространено в XVII в. и перешло в петровское время. Князь Б. А. Репнин, фаворит патриарха Филарета, руководил шестью приказами, как и приближенный царя Алексея Михайловича боярин А. С. Матвеев. Под властью Б. М. Хитрово было пять приказов, а И. М. Милославский ведал семью приказами, как и князь В. Ф. Одоевский (Арсеньев (1903), с. 23; Загоскин, с. 9). Близкий к Петру I боярин Федор Головин был судьей более десятка приказов. Сначала он был судьей Оружейной, Золотой, Серебряной и Мастерской палат, Каменного приказа, с 1700 г. ему было поручено управление еще Посольским приказом с подчиненными главному внешнеполитическому ведомству Малороссийским, Новгородским приказами, Галицкой, Устюжской, Владимирской четями, потом ему поручили Ямской и Военный морской приказ, а также Монетный двор (Мамышев, с. 31). А. А. Виниус одновременно руководил Пушкарским, Аптекарским и Сибирским приказами, боярин Стрешнев помимо Разряда ведал Приказом Большого Дворца, князь Ф. С. Урусов (а затем А. С. Шеин) – Иноземским, Рейтарским и Пушкарским приказами.

Подобное совместительство не свидетельствовало об усилении централизующего начала в управлении. Соединение разнородных приказов под руководством одного судьи – явление другого порядка, свидетельство особого доверия государя к служилому человеку – высокопоставленному порученцу. Естественно, что все эти ведомства не сливались в единое учреждение, не становились качественно новым государственным образованием, а составляли лишь комбинацию приказов, которая после смерти сановника или лишения его власти тотчас распадалась, чтобы затем образовать для очередного фаворита новую комбинацию (см.: Мамышев, с. 31; ПБП, 2, 603; Желябужский, с. 48; Богословский (1948), 1, с. 263).

2.2. Принципы функционирования и компетенция приказов

«Приказ» – родовой термин для центральных учреждений. Приказом могли быть и огромное учреждение с двумя сотнями служащих и необъятным делопроизводством, и временная, говоря современным языком, комиссия из нескольких человек, которым было приказано какое-нибудь небольшое, но важное для государя дело. Такие временные комиссии-приказы были нескольких типов: панихидные приказы – комиссии по организации похорон царей и их родственников; приказы по сбору чрезвычайных налогов на нужды войны; счетные приказы – комиссии по проверке финансовой отчетности различных ведомств; сыскные (розыскные) приказы – комиссии по расследованию должностных и политических преступлений. История некоторых из них рассмотрена в литературе (см.: Яковлев (1917) и Яковлев (1916); Оглоблин (1892), с. 282–298; Белокуров (1900), с. 55–84; Гурлянд (1903)).

Временные приказы создавались и в начале XVIII в.: в 1707 г. возник Приказ счетного («щетного») дела, с 1703 г. упоминается Приказ лесных дел (Автократов (1961), с. 181; Елагин, с. 158, 297). К типу таких розыскных приказов относятся многочисленные «розыскные майорские канцелярии», о которых будет сказано ниже, как о подобном же учреждении – Тайной канцелярии под руководством П. А. Толстого.

Выполнение даже крупного и ответственного поручения не всегда вело к созданию особого приказа, а лишь «приказывалось» одному из уже существовавших приказов. В этом проявлялся упомянутый выше принцип порученчества-приказа, ибо по преимуществу новое дело доверялось не учреждению, а стоящему во главе его человеку. Так оказывалось, что приказы, как правило, ведали массой разнообразных дел. В одних случаях основной профиль работы приказа при этом сохранялся в неизменности, в других – происходила смена ведомственных приоритетов учреждения. Знаменитый своими пыточными застенками Преображенский приказ был поначалу типично дворцовым приказом, который ведал делами одного из подмосковных царских дворцов. Значение села Преображенского в истории русской армии общеизвестно, и поэтому в сферу приказа, занимавшегося дворцовым хозяйством, попали дела по комплектованию и обеспечению Преображенского полка – первого регулярного соединения Петра I, ставшего впоследствии русской гвардией. Соответственно, гвардейцы оказались под юрисдикцией этого приказа. В Преображенском находился Генеральный двор, совмещавший в себе канцелярию, казарму, арсенал и тюрьму. Расследования по делам стрельцов в 1698 г. проводились на Генеральном дворе силами приказных Преображенского приказа. Постепенно приказ стал сосредоточивать у себя все политические сыскные дела, его застенок стал главным застенком России, и основной функцией Преображенского приказа со временем оказался политический сыск. Особую роль в переориентации приказа сыграл его бессменный руководитель князь Федор Юрьевич Ромодановский, человек бесконечно преданный Петру и одновременно жестокий, даже свирепый. При этом Преображенский приказ ведал противопожарной безопасностью, благоустройством Москвы и ее полицией, а также солдатами и офицерами Преображенского полка, обеспечивал его расходы за счет сборов с отписных в казну деревень, от продажи дворов, за счет собираемых приказом различных пошлин и налогов (Общий архив, с. 36; Голикова, с. 10–20).

В отличие от Преображенского приказа подобный ему Семеновский приказ, занимавшийся управлением соседним с Преображенским дворцовым селом Семеновским, начал эволюционировать в другую сторону и, по-видимому, разделился на два ведомства – конгломерат так называемых Ижорских (Ингерманландских) канцелярий, которые собирали на нужды вновь образованной Ингерманландской губернии различные налоги и пошлины со всей страны, и собственно Семеновский приказ, который, подобно Преображенскому, занимался управлением дворцовым селом и проблемами формирования, снабжения и суда солдат и офицеров гвардейского Семеновского полка. Впрочем, уверенно утверждать, что именно так и произошло разделение, мы не можем – источники противоречивы: Ижорские канцелярии, как и сам Семеновский приказ, встречаются в документах в качестве отдельных учреждений, но иногда они упоминаются обобщенно как Семеновская приказная палата.

Главное дипломатическое ведомство России, Посольский приказ, занималось не только внешней политикой, но и массой других дел. В нем вели учет живших в России иностранцев, ведали касимовскими татарами, «донским отпуском» – снабжением донских казаков хлебом. Кроме того, в компетенции приказа были почта, кораблестроение, вотчины Строгановых, несколько монастырей, железоделательные заводы. В 1702 г. судья Посольского приказа Головин, отправляясь вместе с царем в Архангельск, оставил дьякам приказа «Статьи, по которым в Посольском приказе и принадлежащих к нему поступать». В «Статьях» подробно расписан круг поручений приказа: фортификационные работы в Киеве, комплектование и снаряжение нескольких полков, судебные дела смоленской шляхты, кораблестроение на реке Сясь, «струговое донское дело» и т. д. (РГАДА, 158, 1 (1702 г.), 4, л. 1–4; Белокуров (1906), с. 36–41; Гурлянд (1900), с. 318–320).

Сосредоточение в отдельных приказах самых разнообразных дел сочеталось с распылением однородных, идентичных дел сразу между несколькими приказами, что создавало своеобразную ведомственную чересполосицу. Известно, что поместно-вотчинные дела судились в огромном приказе – Поместном. Однако они же входили и в компетенцию нескольких других приказов: Разряда, Сибирского, Казанского и пр. (см.: ПСЗ, 4, 1903). Строительство и содержание ямов издавна сосредоточивалось в Ямском приказе. Но известно, что ямские дела были и у Сибирского, Новгородского приказов. Строительством и укреплением крепостей ведал не только Приказ каменных дел, но также Разряд, Приказ Княжества Смоленского. Артиллерийским «нарядом», кроме Пушкарского приказа, занимались Разряд и другие приказы.

Причины подобной чересполосицы различны, они во многом уже нам непонятны – за прошедшие века существенно изменились представления людей о том, как лучше, как удобнее строить управление. Сыграли свою роль и традиции, и конкретные обстоятельства. Если, например, вернуться к пестрому кругу компетенций Посольского приказа, то, помня, что он издавна патронировал приезды послов, а также вообще иностранцев в России, можно понять, почему им, со времен царя Алексея Михайловича, ведалось кораблестроение в Дедилове и металлургические заводы под Тулой – ведь основателями их были иностранные специалисты, как раз и «проходившие» по ведомству Посольского приказа.

Ведение судом смоленских дворян связано с подчиненностью Посольскому приказу Приказа Княжества Смоленского, недавним вхождением смолян в русское подданство и их особым положением в составе русских служилых людей. По-видимому, по этим же причинам намного раньше смолян в ведомстве Посольского приказа оказались касимовские татары. Наконец, несколько монастырей подчинялись внешнеполитическому ведомству не по духовным, а по вполне меркантильным причинам – доходы с их вотчин шли на нужды приказа. Головин был одним из ближайших сподвижников Петра I. Этим можно объяснить и другие «приказы» – поручения Посольского приказа, судье которого особенно доверял царь. Петр I дал распоряжение Головину сформировать и содержать, под личную ответственность, несколько армейских полков. Так Посольский приказ стал заниматься комплектованием и снабжением воинских соединений, соответственно – он же и судил военнослужащих этих полков. Возможно, что именно для обеспечения расходов на эти полки в 1700 г. к ведомству Посольского приказа всеми своими «денежными и иными доходами» были приписаны Ряжский и Сапожковский уезды (РГАДА, 158, 1 (1711 г.), 10, л. 24).

Чересполосица возникала и потому, что так было принято издревле, так повелось еще при дедах. В 1709 г. князь Ромодановский спрашивал в своем письме у Петра о том, «ис которого приказу збирать» в очередной армейский набор людей и лошадей. При этом он замечает, что «говорят, прилично [собирать] Земскому приказу потому, что подворный збор [назначается] всяким из Земского приказу, а люди – ис Поместного» (РГАДА, 9–2, 1, 9, л. 794). Часто необходимость быстрейшего решения какой-то проблемы вынуждала царя срочно отдать приказ первому пришедшему на память или попавшемуся ему на глаза начальнику приказа. В итоге сочетания разнородных дел иных приказов теперь кажутся нелогичными. Но все же своя логика в таких, ставящих нас в тупик, случаях была. На первый взгляд непонятно, почему сложнейшим кораблестроительным делом в Воронеже и на Дону занимается Владимирский судный приказ, который всегда был судебным органом и разбирал дела преимущественно провинциальных дворян? А ларчик открывается просто: в 1695 г. Петр поручил судье этого приказа А. П. Протасьеву собирать новый налог – «деньги на корабельную постройку», а если уж он собирает деньги на корабли, то пусть и ведает расходом этих денег! Так Протасьев стал первым «адмиралтейцем» (Елагин, с. 165). Были и иные причины пестроты и хаотичности приказного управления. Россия возникла не сразу, она расширялась за счет присоединения различных, неоднородных земель. Территориальный принцип управления был одним из важнейших при функционировании приказного строя. Он же мешал и процессу управленческой унификации, централизации и специализации. Практически до конца существования приказной системы бо́льшая часть страны управлялась через территориальные (областные) приказы. Они обладали всей полнотой власти центральных учреждений, но только на определенной территории. Если мы наложим карту ведомства областных приказов на карту России конца XVII в., то увидим, что областные приказы широким поясом охватывают центр: Новгородский приказ, Костромская, Галицкая, Устюжская чети – Европейский Север, Казанский – Поволжье, Сибирский – Сибирь, Приказ Княжества Смоленского – западнорусские земли, Малороссийский и Великорусский – Украину и южнорусские территории, которыми ведал еще и Разрядный приказ. Учитывая эти обстоятельства, можно понять, почему строительством и содержанием крепостей на Юге занимался не Приказ каменных дел, а Разряд, ямщиками в Сибири – не Ямской, а Сибирский приказ. К числу областных приказов мы с полным основанием можем отнести Приказ Большого Дворца, Монастырский приказ, патриаршие приказы. Все они, как и областные приказы, обладали правом областной экстерриториальности.

Территориальный принцип управления государством был древнейшим, уходил корнями к удельной системе и к рассматриваемому периоду уже стал изживать себя, уступая место отраслевому. Особенно отчетливо это видно на судьбе приказов, ведавших Европейским Севером России. Образование Ратуши привело к изъятию сбора налогов из четей и Новгородского приказа – ведомств, традиционно, с древности, собиравших налоги с Русского Севера и Северо-Востока (Лаппо-Данилевский (1890), с. 455; Милюков (1905), с. 20–32). Не касаясь весьма сложного спора о происхождении и эволюции четей (см.: Милюков (1892), с. 133–151; Сторожев, с. 195–197), отметим, что с начала XVIII в. ни чети, ни Новгородский приказ, как видно из приказной переписки, уже не собирают на своих территориях налоги и фактически прекращают свою финансовую деятельность (РГАДА, 158, 1 (1705 г.), 12, л. 61). Во второй половине XVII в. расширилась на Север и зона компетенций специализированного Разбойного приказа и пришедшего ему на смену Сыскного приказа. С распространением по стране поместной системы земель за пределы центра расширяется и зона деятельности общероссийского Поместного приказа (Веселовский (1916), 2, с. 23–37). Но и в истории распространения власти центральных приказов много противоречивого. Самое главное – не происходило коренного перелома в смысле централизации и унификации. Так, поместная система являлась основой службы многих категорий служилых людей окраин и, естественно, приказы и разряды, которые ведали этой службой и распределяли поместья, вели все бюрократические процедуры с этой землей. Поэтому поместными делами Низовых городов ведал Казанский приказ, в «украинных городах» (Белгород, Курск и др.) этими делами заправлял Разряд. То же самое можно сказать о Посольском, Сибирском и других приказах (Ардашев (1888), с. 184–185).

Территориальный принцип управления того времени не имел никакого сходства ни с современной автономией, ни с древними уделами, не составлял опасности для целостности государства и самодержавной власти. В условиях России территориальный принцип управления был в чем-то удобен для центра и поэтому живуч. Факты, говорящие о том, что тот или иной областной приказ передавал какие-то свои компетенции центральному отраслевому приказу, не означают, что этот приказ полностью лишался своей власти в пределах «своей» территории. Сосредоточение в Посольском приказе такой важной, предельно специализированной функции управления, какой была внешнеполитическая, не означало, что другие приказы ее полностью лишались. Лишь в 1706 г. у Приказа Казанского Дворца отняли право дипломатических сношений с Ираном и Средней Азией, а также ведение армянской торговли (РГАДА, 158, 1 (1706 г.), 2, л. 4–5). Но и после этого казанский и астраханский губернаторы, несмотря на отраслевую «строгость» коллегиальной системы, обладали такими внешнеполитическими функциями. Это объяснимо тем, что они ведали пограничными территориями, населенными массой кочевых народов, отношения с которыми требовали подчас приемов и методов дипломатии.

Экстерриториальность областных приказов в силу указанных обстоятельств сохранялась в прежних объемах и в начале XVIII в. Без послушных грамот «своего» Приказа Княжества Смоленского смоленская администрация и пальцем не пошевелила бы, чтобы выполнить указ любого центрального учреждения, что хорошо видно из переписки приказов (РГАДА, 158, 1 (1708 г.), 9, л. 6–7 и др.). Так же поступали в Казанском, Сибирском приказах. Указом от 4 сентября 1695 г. экстерриториальность последнего была не в первый раз подтверждена: «Буде из оных приказов (т. е. центральных приказов в Сибирь. – Е.А.) явятся такие грамоты, и тех грамот без послушных из Сибирского приказа не слушать» (ПСЗ, 3, 1516, 1708).

Как в истории с Посольским приказом, в ведомстве многих отраслевых приказов сохранялись островки территорий, на управление которыми не могли покушаться другие отраслевые приказы. Приказ каменных дел собирал для своих нужд деньги с территорий, «где белый камень родится и делают известь». К Аптекарскому приказу было приписано большое дворцовое село, приписывались земли и к Земскому, Пушкарскому, Ямскому и другим приказам, что явно шло вразрез с проявившимися тенденциями централизации и специализации управления (Котошихин, с. 97, 119; Белокуров (1906), с. 57–58; Лаппо-Данилевский (1890), с. 469; РГАДА, 158, 1 (1711 г.), 1, л. 20–21 об.; Сперанский (1930), с. 166).

2.3. К вопросу об иерархии приказов

В XVII в. отношения между приказами не регулировались каким-то определенным законом. Над всем царил обычай, в данном случае – приказной. На практике вырабатывались определенные приемы сношений учреждений, которым приказные традиционно и следовали. Приказы сообщались друг с другом «памятями», едиными по своему формуляру во всех приказах. «Памяти» свидетельствовали об известном формальном равенстве приказов. Фактически же такого равенства не было. В 1677 г. была предпринята попытка изменить сложившийся с давних пор порядок, официально установить иерархию приказов, выделить из их ряда те, в которых судьями сидели думные люди. Для этого предполагалось посылать к ним не памяти, а указы (ПСЗ, 2, 677). Но нововведение не прижилось, ибо в конечном счете при сохранении формального равенства реальное значение приказа определялось тем весом, который имел судья конкретного приказа при дворе. Но, кроме этого, были объективные факторы, которые влияли на весомость приказа в государственном управлении. Важнейшим из них была основная функция приказа, точнее – государственное значение дела, которым он ведал. Более того, поручение такого приказа человеку могло только поднять его престиж.

Не приходится сомневаться, что к числу наиболее важных приказов всегда относились Посольский и Разрядный приказы. Подчеркивая значение Посольского приказа, А. Л. Ордин-Нащокин писал Алексею Михайловичу: «Посольский приказ есть око всей Великой России… Надобно, государь, мысленныя очеса на государственные дела устремляти беспорочным и избранным людям к государству ото всех краев, и то, государь, дело одного Посольского приказа. Там и честь и низость во всех землях и иных приказов к Посольскому не применяют» (Белокуров (1906), с. 43). Разрядная книга 1627 г. свидетельствует, что дьяк Посольского приказа считался выше дьяка Разряда (Богоявленский (1937), с. 231–232). Представление о первенствующем положении Посольского приказа сохранялось и в рассматриваемое время. Весной 1708 г. вице-канцлер Шафиров наставлял дьяков своего приказа по поводу присланного из Разряда указа: «Ежели бы был боярский приговор, то б из Ближней канцелярии о том было определение, а Розряд Посольским приказом не наряжал никогда» (ПБП, 8, 413).

Между Посольским приказом и Разрядом существовало ведомственное соперничество, как и между другими приказами. Это явление было весьма распространенным в среде бюрократии и, применительно к России XVII в., окрашивалось оттенком местнической борьбы, характерной для отношений сановников – судей приказов. У Разряда были основания оппонировать Посольскому приказу потому, что его значение в государственной системе было огромно. По определению В. О. Ключевского, Разряд был, в сущности, канцелярией царя (Ключевский (1919), с. 411). Через Разряд, в виде посылаемых из него «грамот», царь доводил свою волю до каждого города и каждого подданного. Все воеводы назначались в города именно Разрядом или другими приказами, но с ведома Разряда. Из него потоком расходились в разные приказы «памяти» с указами царя и Боярской думы, а позже – Боярской комиссии и Ближней канцелярии. Указ, объявленный из другого приказа, был исключением, нормой же был указ, объявленный из Разряда. Формула «И сей свой, Великого государя, указ в Розряде записать в книгу, а во все указы послать памяти» была наиболее распространена в приказном делопроизводстве. В годы существования Боярской комиссии документы оформлялись таким образом: «А с сего Великого государя указу и боярского приговору из Ближней канцелярии в Разряд послать список, а из Розряду по сему указу грамоты и памяти, о чем куда надлежит, послать без замедления» (ПБП, 7, 559). Особое значение имели ежегодные записные книги Московского стола Разряда. В них заносились не только списки приказных, воевод, думных чинов, но и царские указы, боярские приговоры, записывались важнейшие события государственной и придворной жизни России. Записные книги заменяли угасшее в XVI в. официальное летописание, и именно по ним Разряд представлял в «Верх» исторические справки о событиях прошлого. Получив известие о победе под Полтавой в 1709 г., судья Разряда Тихон Стрешнев писал Петру: «А я справливался в Розрядной канцелярии о прежде бывших викториях и примеру сей виктории не сыскал» (РГАДА, 9–2, 1, 10, л. 100 об.).

Особая роль Разряда в государственной системе объяснялась также и тем, что он ведал основной массой служилых людей. Именно в Разряде определялись размеры земельного и денежного жалованья служилых, которые здесь же «разбирались» и назначались на должности и в посылки (Гоздаво-Голомбиевский (1888), с. 10–12; Загоскин, с. 12). По первому требованию царя Разряд мог представить подробные списки служилых людей по всем городам, полкам и учреждениям (Сборник выписок, 2, с. 262–263; ПСЗ, 3, 1657). Часто Разряд действовал вместе с другим важным приказом – Поместным, который ведал материальным обеспечением служилых – «поместными дачами». Памяти Разряда в Поместный приказ с требованием прислать сведения о том, что имярек «В.Г. службу в каком чину служил и что ему поместной и денежной оклад, и на службах В. Г. был, и за те службы ево братьев придач почему чинить велено…?», весьма часто встречаются среди материалов Разряда.

Значение Разряда в конце XVII в. еще больше возросло, так как, являясь одновременно областным приказом, он ведал грандиозными стройками Приазовья и Воронежа. Во главе приказа долгие годы стоял один из принципалов Петра I, боярин Стрешнев, подписывавший свои послания к царю словами: «Услужник твой Тишка» или «Работник твой Тишка» (РГАДА, 9–2, 1, 6, л. 58; ПБП, 1, 800). Он был очень влиятелен в правительственной среде, и царь прислушивался к его советам.

Таким образом, Разрядный и Посольский приказы заметно выделялись из ряда других приказов. Об остальных сказать этого нельзя. Правда, по традиции считалось, что Владимирский судный приказ «выше» Московского судного приказа: первый разбирал дела московских дворян, а второй – городовых дворян и подьячих (Богоявленский (1937), с. 232). Остальные приказы были примерно в одинаковом положении.

Приказы не могли давать распоряжения тем приказам, которые были подчинены другим приказам. Вот один из примеров соблюдения этого принципа. В 1707 г. в Галич был послан разрядный подьячий для понуждения местных властей к высылке на службу галичских недорослей. Вместе с подьячим была послана послушная грамота Разряда к местному воеводе. Вскоре выяснилось, что «галичские пригородки» – Чухлома, Соль Галицкая, Парфенов – не подчиняются Разряду, а находятся в ведомстве Галицкой чети. Поэтому Разряд направил в Посольский приказ память о том, чтобы из него как начальствующего над Галицкой четью приказа была послана грамота в галичские пригородки о подчинении их воевод посланному разрядному подьячему (РГАДА, 158, 1 (1707 г.), 10, л. 120). Случай такой не является единичным. Сохранилась пространная переписка Разряда с Посольским приказом о выполнении распоряжений Разряда смоленскими и украинскими воеводами, находившимися в исключительной компетенции Приказа Княжества Смоленского и Малороссийского приказа (РГАДА, 210, 7б, 52, л. 289–318). Практика эта не изменилась до самого конца приказной системы. Как и раньше, обычной формулой памятей приказов было предписание: «В городы, которые ведомы в… (указывался приказ. – Е.А.), к воеводам послать свои В. Г. грамоты». Специальным указом от 1700 г. подтверждалось, что сибирские воеводы не подчиняются грамотам из других приказов, если к ним не приложена послушная грамота «начального» над ними Сибирского приказа (ПСЗ, 4, 1776, 1778).

2.4. Приказы и присуды

Приведенный выше эпизод с памятью Разряда в Посольский приказ о подчинении его решениям смоленских и украинских воевод интересен тем, что сам-то Разряд обращается по этому поводу не в Приказ Княжества Смоленского или в Малороссийский, а в Посольский приказ. В этом отражается еще одна специфическая черта приказного строя – существование своеобразной системы объединения приказов, состоящая из главного приказа и приказов, «принадлежащих к нему», или «присудов». С 1670–1680‑х гг. в подчинение Посольского приказа попали Малороссийский, Новгородский приказы, Владимирская, Галицкая, Устюжская чети, Приказ Великой России и Приказ Княжества Смоленского. После указа от 24 января 1701 г. в ведомство Монастырского приказа перешли патриаршие приказы, а также Приказ печатного дела. В подчинении Стрелецкого приказа были Костромская четь, Приказ сбора стрелецкого хлеба и приказы Житных дворов. При Печатном приказе действовал подчиненный ему Приказ сбора печатных пошлин. Оружейная палата ведала Палатой Крепостных дел, а Сибирский приказ – Расценочной, Купецкой, Казенной и Скорняжной палатами. Приказ Большого Дворца руководил Приказом каменных дел и Дворцовым судным приказом, а Приказ Большой Казны – Казенным приказом. В подчинении Приказа Большого Прихода находились Большая Таможня, Померная Таможня, Мытная Изба, а также другие учреждения (ДПС, 1, 174; ПСЗ, 4, 2389, 1838; РГАДА, 210, 7б, 2344, л. 353; Замысловский, с. 290–406; Попов, с. 239–241; Оглоблин (1901), с. 62–77; Белокуров (1906), с. 112–113; Поленов, с. 18; и др.).

Впервые на эту черту приказного строя обратил внимание А. Д. Градовский. Он же вполне убедительно дал объяснение причинам такого подчинения. Государственная система управления, имевшая тенденцию к отраслевому принципу, не могла обходиться без иерархии приказов, подчинения их друг другу. Но в системе самодержавной власти место приказа подчас определялось не объективным значением самого ведомства, а ролью его руководителя, его влиянием при дворе. Поэтому, «как бы ни было маловажно дело, порученное боярину или окольничему, оно не могло уже по значению своему уступать другому, более важному делу. Его значение тесно связывалось с родовой честью того человека, который им заведовал: подчинить одно ведомство другому значило, по тогдашним понятиям, прежде всего подчинить одного боярина другому, а при этом могло произойти нарушение степени родовой, чего, конечно, не допустили бы местнические правила» (Градовский (1899), с. 69).

Приказная практика выработала прием, при котором «присуды» – подчиненные приказы – не имели собственных судей. Такой приказ, не меняя внутренней структуры, входил в подчинение другому приказу и имел общего с ним судью, который был судьей начальствующего приказа. Этот судья и разбирал дела «приписанного» приказа наряду с делами «своего» приказа. В памяти 1704 г. Разряд сообщал судье Посольского приказа Ф. А. Головину о решении царя пополнить армейские полки стрельцами из Смоленска и «о том в Приказ Княжества Смоленского, к тебе, боярину… с товарыщи указал В. г. из Розряда, для ведома, отписать и о посылке о том своей В. г. грамоты в Смоленск… В. г. указ учинить в Приказе Княжества Смоленского» (РГАДА, 158, 1 (1704 г.), 14, л. 93–93 об.).

Кроме того, подчинение одного приказа другому выражалось в слиянии приказов с потерей подчиненным приказом названия «приказ» и превращением его в «стол» головного приказа. Но при этом потеря значения самостоятельного учреждения (и даже названия) не всегда приводила к полному «растворению» его в головном приказе или к распределению по столам головного приказа его документов, не означала расформирования контингента служащих бывшего приказа. Канцелярская сердцевина упраздненного приказа, тот комплекс дел, который составлял суть и специфику его занятий и делопроизводства, могла жить даже в измененных организационных формах. Этот фактор обусловливал относительную легкость превращения приказов в столы и, наоборот, порождал своеобразное «странствование» учреждений из ведомства одного приказа в другой. Судьба «приказа-странника» была у Приказа Княжества Смоленского. Присоединение в середине XVII в. к России смоленских и литовских земель не привело к распространению на них отраслевого принципа управления. Правительство создало типично областной Приказ Великого княжества Литовского. После Андрусовского мира 1666 г. оставшиеся в Московском государстве Смоленские земли до 1670 г. были в ведении Посольского приказа, в котором бывший Приказ Великого княжества Литовского превратился в Смоленский стол. Потом этот стол перешел в Новгородский приказ, а затем в Устюжскую четь. В 1672 г. он находился в ведении Стрелецкого приказа, судья которого получил в управление Устюжскую четь, а через год превратился в Приказ Княжества Смоленского, хотя при этом не стал самостоятельным приказом. В 1680 г. он снова оказался в ведомстве Посольского приказа, где и находился до своей ликвидации в 1710 г. (Богословский (1906), с. 220–242).

Приказ Княжества Смоленского был типично территориальным приказом и концентрировал всю совокупность дел по управлению Смоленской землей. Он ведал администрацией, финансами, обороной края, службой и пожалованиями смоленских служилых людей, разбирал судебные дела различных категорий смолян. Но при этом он не имел собственного судью и являлся как бы департаментом Посольского приказа, готовя к решению судьи этого приказа различные смоленские дела (см.: РГАДА, 158, 1, дела за 1700–1711 гг.). Ведомство Посольского приказа в начале XVIII в. вообще отличалось своеобразием. Оно имело сложную трехступенчатую систему подчинения – к Посольскому приказу был «приписан» Малороссийский приказ, а к нему, в свою очередь, Галицкая четь (РГАДА, 158, 1 (1705 г.), 12, л. 59).

Остановимся теперь чуть подробнее на особенностях ликвидации приказов. Издание указа об упразднении учреждения означало, что судья освобождается от своего поста, приказные распределяются (или расходятся) по другим приказам, а дела вливаются в делопроизводство другого учреждения. Так произошло с Сыскным приказом, архивные и текущие дела которого вместе с колодниками были, согласно указу от 1703 г., отосланы в те приказы, «в которых чины расправою ведомы», т. е. дела о ямщиках переходили в Ямской приказ, о военных – в Военный приказ и т. д. Такая же судьба постигла и Патриарший Разряд, закрытый в 1700 г. Его дела, как и приказных, распорядились «отослать в те приказы, в которых которые расправою ведомы и впредь расправу чинить в таких делах в тех приказах» (ПСЗ, 4, 1874, 1818). Однако резолюция «Приказу не быть» не всегда означала ликвидацию приказа, а лишь свидетельствовала о передаче данного учреждения в ведение другого приказа, превращении такого приказа в «присуд», стол, повытье. Так, по указу от 18 февраля 1700 г. был упразднен Казенный дворцовый приказ. В действительности же приказ вошел в состав Приказа Большого Дворца в виде особого стола, не изменив при этом ни профиля своей работы, ни своего состава. В указе от 1704 г. о ликвидации Холопьего приказа говорилось, что дела и приказные отсылаются в Судный Московский приказ и надлежит «учинить тем делам особый стол». Документы позволяют утверждать, что такой стол существовал до 1711 г. (Богоявленский (1946), с. 73; Гоздаво-Голомбиевский (1890), с. 143).

Лишение приказа судьи или ликвидация его как самостоятельной единицы не означали, что в будущем у него нет перспективы возродиться в виде самостоятельного учреждения – полноценного приказа. 30 октября 1677 г. был ликвидирован Челобитный приказ, а его дела были переданы во Владимирский судный приказ. Однако 26 января 1683 г. Челобитный приказ был восстановлен, но через два года снова слит с Владимирским судным приказом (Богоявленский (1946), с. 221–222). Золотая палата, объединенная в 1700 г. с Оружейной палатой, не была при этом ликвидирована и в 1701 г. под руководством князя Б. А. Голицына стала центром комплектования девяти драгунских полков, ведала и другими делами. Поэтому не следует удивляться, встречая документы, посылаемые в 1701 г. из упраздненного еще в ноябре 1699 г. Владимирского судного приказа в Комиссию об Уложении, или переписку Разряда за 1707 г. с упраздненной за семь лет до этого Галицкой четью.

Наконец, такая амбивалентность, неясность приказной структуры позволяла приказам сливаться и разъединяться в почти незаметных для современного наблюдателя формах. Выше уже отмечалось, что в начале XVIII в. был ликвидирован Стрелецкий приказ. Действительно, после стрелецкого мятежа 1698 г. стрелецкие полки были раскассированы или отправлены в различные города так, что оказались в ведомстве других приказов, главным образом – Разряда. В итоге основная функция Стрелецкого приказа – ведание судом и расправою и «воинским нарядом» – снабжением стрельцов – решительно пресекалась. Но это не означало, что приказ был ликвидирован. В Москве XVII в. стрельцы выполняли полицейские функции, и поэтому Стрелецкий приказ не только обеспечивал порядок в столице, но и руководил застройкой и другими делами городского хозяйства. Эта функция не была отобрана у приказа, а даже нашла подтверждение в указе от 24 января 1701 г. (ПСЗ, 4, 1830, 1831). Так основные функции Стрелецкого приказа стали совпадать с главным делом Земского приказа, который издавна «ведал» Москву. В результате появился указ от 23 июня 1701 г.: Стрелецкий приказ было велено «писать» Приказом земских дел. Так произошло слияние двух самостоятельных ранее приказов в один приказ.

В XVII – начале XVIII в. в приказном обиходе существовал термин «снести», точно передающий неповторимое своеобразие тех явлений, которое мы пытаемся выразить в терминах «ликвидация», «подчинение», «слияние». «Снести» означало соединить дела под одним руководством, «в одном месте» (так и писалось в указах того времени) и совершить тем самым реорганизацию. В 1680 г. было приказано «снести в одно место», а именно в Приказ Большой Казны, сразу несколько приказов: Новгородский приказ, Приказ Большого Прихода, Владимирскую и Галицкую чети. В ведомости Приказа Большого Дворца за 1701 г. мы читаем: «В. г. указал по именному своему указу Оружейные, Золотые, Серебряные палат и Ствольного приказу приказным и мастеровым людям быть указному числу и ведать их и дела их снесть в Оружейную палату» (ПСЗ, 2, 824; Викторов, 2, с. 464). По словам М. М. Богословского, «самое дело не ликвидировалось, существовавший до сих пор штат золотых и серебряных мастеров» – «указное число» – продолжал оставаться, равно как оставался и ведавший этим штатом приказной персонал, закреплен был и бюджет, шедший на содержание и тех и других» (Богословский (1948), 4, с. 269). То же самое можно сказать и о других приказах.

2.5. Дворцовые и патриаршие приказы в системе государственного управления

Между общегосударственными и дворцовыми приказами не было непроницаемой перегородки. Это вполне объяснимо самим происхождением общегосударственных приказов из дворцовой системы московского великого князя и царя, а также природой самодержавия, долго рассматривавшего государство как свою вотчину. Поэтому дворцовые приказы не были никогда изолированы от государственных. В ведомстве Дворцового Казенного и Конюшенного приказов, а также Приказа Большого Дворца находились посадские более сорока городов России, значительная часть московских слобод, причем на территории своего ведомства дворцовые приказы обладали всей полнотой власти, могли ведать «судом, расправою и податьми» как собственно жителей дворцового ведомства, так и населения, не относящегося к Дворцу, но жившего на территории его ведомства. Известно, что конские пошлины со всей страны сосредоточивались в Дворцовом Конюшенном приказе, а косвенные сборы с черносошных и монастырских земель – в Приказе Большого Дворца. Не следует забывать, что с 1677 по 1701 г. всеми монастырскими землями ведал Приказ Большого Дворца (ПСЗ, 2, 699), а судными делами – Дворцовый Судный приказ (Горчаков (1871), с. 433–434). Кроме того, последний собирал печатные пошлины с челобитчиковых дел, причем, как подчеркивал Г. Котошихин, «против того же, что и в Печатном приказе» (Котошихин, с. 99). А ведь именно Печатный приказ был создан как специальный общероссийский финансовый орган по сбору печатных пошлин.

Любопытный образец дворцово-государственного симбиоза представляет собой Новгородский дворцовый приказ, который находился в двойном подчинении Приказа Большого Дворца и Новгородского приказа, но, в отличие от большинства приказов, не в Москве, а в Новгороде. Новгородский воевода принимал активное участие в управлении дворцовым ведомством с полного одобрения, а нередко – и по прямому распоряжению Большого Дворца. Воеводские подьячие переписывали население дворцовых земель, вывозили беглых дворцовых крестьян на прежние места их жительства, собирали не только общегосударственные, но и дворцовые налоги (Гневушев, с. 45–61).

Разумеется, своеобразие управления дворцовым ведомством можно объяснить экстерриториальностью Новгородского дворцового приказа, исторической спецификой управления новгородскими землями. Но пример другого дворцового учреждения – Оружейной палаты – заставляет задуматься над проблемой взаимоотношений дворцового и государственного ведомств. Известно, что дворцовые приказы не были просто системой складов и мастерских, занятых изготовлением и хранением продуктов, вещей «про царский обиход». То, что эти приказы были развитыми учреждениями приказного типа, видно из описания, оставленного Г. Котошихиным: «Казенный двор, а в нем приказ, а сидит в том приказе казначей, а с ним два дьяка, а тот казначей думный ж человек; …[Сытенный двор] и учинен на том дворе для роздачи еств и для роздачи ж, и приему съестных всяких запасов, и меж дворовыми людми для сыску и росправы приказ…»; «[Хлебный двор] и учинен у того ключника для записки приему и расходу хлебных запасов и для сыску и росправы приказ же» (Котошихин, с. 80–89). Такая же структура присуща Оружейной и другим палатам.

Следует учесть, что термин «палата» в XVII в. был многозначен. Палатой называлось не только жилое помещение или кремлевский зал для приема и заседания, но применительно к Оружейной палате – мастерская по производству холодного оружия, а также главный арсенал государства. Кроме того, палатой называли еще и приказ – канцелярию со штатом приказных, занятых учетом, хранением, покупкой оружия и материалов, ведением приказной переписки. Деление на мастерскую и канцелярию видно и в других палатах: Золотой, Серебряной, Мастерских палатах (Арсеньев (1904), с. 15; Викторов, 1, с. 286–287; Викторов, 2, с. 455). Будучи учреждениями, палаты ведали службой, судом и расправой мастеровых и приказных, являлись тем самым полноценными приказами, во главе которых стояли судьи, сообщавшиеся с другими приказами памятями.

Оружейная палата формально входила в систему дворцовых приказов, палат и дворов, но фактически была независима от Большого Дворца, причем в конце XVII – начале XVIII в. роль этого учреждения, во главе которого стоял влиятельный боярин Ф. А. Головин, еще больше возросла. С 1698 г. Оружейная палата ведала табачной монополией в стране, разбирала дела по изветам о незаконной торговле табаком. С 1699 г. Оружейной палате было поручено «гербовую бумагу печатать и то печатное дело, и денежный сбор ведать». Для этого под ее руководством была создана Палата Крепостных дел (известна также как Палата Ивановской площади), покончившая с институтом площадных подьячих – нотариусов с улицы, точнее – с Ивановской площади Кремля. В новом учреждении были сосредоточены сделки и, соответственно, все значительные доходы с них, поступавшие теперь в казну Оружейной палаты. Созданные во всех крупных городах филиалы Палаты – «Избы крепостных дел» подчинялись только Оружейной палате. Организатором этого дела был прибыльщик А. Курбатов, ставший дьяком Оружейной палаты (ПСЗ, 3, 1673, 1717; ПСЗ, 4, 1837; Злотников, с. 130; Желябужский, с. 60).

Не менее интересна история и Золотой палаты. Это было и хранилище драгоценностей, раритетов, и мастерская, и приказ, и, одновременно, место заседания Расправной палаты Боярской думы. В 1700 г. было приказано накопившиеся там дела «разобрав по приказам, из той палаты раздать в те приказы, из которых они взяты» (Гоздаво-Голомбиевский (1888), с. 148; ПСЗ, 4, 1491). Не исключено, что наличие у Золотой палаты штата приказных и определенные общегосударственные функции стали причиной того, что с сентября 1701 г. боярину князю Б. А. Голицыну, поставленному царем во главе Золотой палаты, было поручено формирование и снабжение (из доходов палаты) драгунских полков, а также ведение их «службою, и судом, и управою, и всякими делами». Там же был сосредоточен сбор специального и очень крупного налога с населения всей страны – «Денег на строение драгунских полков для Свейской войны» (ПСЗ, 4, 1869). Так дворцовые приказы были «вмонтированы» в систему общегосударственных приказов, и надвигавшаяся государственная реформа Петра должна была окончательно разорвать ту пуповину, которая несколько столетий соединяла государственное и дворцовое управление.

У группы патриарших приказов было меньше связей с общегосударственной системой, чем у дворцовых. Патриаршие приказы были созданы и функционировали в системе Патриаршего Двора патриарха Филарета, имели характер ведомств закрытого типа и не подчинялись никому, кроме патриарха, а с прочими приказами сносились памятями как равноценные им административные единицы. Н. Каптерев не без основания писал, что система патриарших приказов была уменьшенной копией дворцового и государственного управления и отражала те принципы, которые лежали в основе приказного управления (Каптерев, с. 193). Экстерриториальность патриаршей области сочеталась с исключительным правом патриарших приказов осуществлять суд и расправу над подведомственными патриарху группами населения. Актом, положившим начало особому статусу патриарших приказов, стал указ от 1625 г., по которому люди, подведомственные патриарху, «ищут и отвечают на сторонних на всяких людей во всяких управных делах, кроме разбойных, и татинных, и кровных дел отца нашего В. г. святейшего патриарха Филарета Никитича… в приказех перед его государевыми бояры и приказными людьми» (СГГД, 3, 71). Норма эта была подтверждена и в Уложении 1649 г., осуществлялась на практике вплоть до конца XVII в. Первенствующее место среди патриарших приказов занимал Патриарший Разряд (он же – Патриарший судный приказ). Он ведал делами как духовенства, гражданского населения патриарших владений, так и патриарших служилых людей. Патриаршим Дворцовым приказом руководил патриарший дворецкий, занимавшийся хозяйством Патриаршего Двора. Казенный приказ собирал доходы с имуществ и крестьян, принадлежавших патриарху (Иванов (1850), с. 2–18).

Вся эта система, несмотря на падение патриарха Никона и полное подчинение церкви государству во второй половине XVII в., продолжала существовать, но с началом Петровских реформ ей оставалось жить недолго. Как только в 1700 г. умер патриарх Адриан, в системе управления Патриаршего Двора произошли важные перемены: в 1701 г. был воссоздан Монастырский приказ во главе с И. А. Мусиным-Пушкиным, Патриарший Разряд был ликвидирован, и вся некогда мощная и влиятельная система патриарших приказов сузилась и потеряла свое значение.

2.6. Приказы как органы управления и суда над «чинами»

Одним из важнейших преобразований конца XVII в. было создание Ратуши, которая сосредоточила в своем ведении значительный круг финансовых проблем. Не менее важно было и то, что в указе об образовании Ратуши говорилось о приписке к новому учреждению посадских людей большинства городов России, «судом и росправою» над которыми ведала отныне Ратуша. Указ предписывал, что в тех приказах, где они были ведомы раньше, их «ныне и впредь… не ведать» (ПСЗ, 3, 1674). Норма эта была полностью реализована. Из памяти 1705 г. мы узнаем, что из городов, ранее подчиненных Новгородскому приказу, «таможенные и кабацкие зборы и всякие денежные доходы, также в посацкие люди судом и росправою [находятся] в Ратуше, а в Новгородском приказе ис тех городов челобитчиковых дел нет» (РГАДА, 158, 1 (1705 г.), 12, л. 61). Другой факт. Указом от 24 января 1701 г. был восстановлен Монастырский приказ. В указе говорилось, что все «патриаршие приказные и монастырские жители», ранее ведомые в Патриаршем Разряде, «судом и росправою и всякими сборы ведать и переписывать в Монастырском приказе, а в иных приказах не ведать» (Горчаков (1868), 121; ПСЗ, 4, 1829, 1834). В указе не сказано собственно о монастырских крестьянах, и поэтому в ноябре 1702 г. в грамоте Разряда костромскому воеводе князю А. Шейдякову, который занимался разбором дела по жалобе одного помещика об утайке его крестьян в костромской вотчине Троицко-Сергиева монастыря, предписывалось воеводе выслать дело в Разряд, «а впредь монастырских их крестьян судом и росправою ведать ему, князю Афанасию, не велено для того, что по именному В. г. указу монастыри и монастырские вотчины, и крестьяне судом и росправою велено ведать в Монастырском приказе» (РГАДА, 210, 7б, 52, л. 357 об.). Эта норма подтверждалась неоднократно, причем в указе от 29 октября 1707 г. ее уточнили и расширили: «Дворцовые крестьяне под особым судом и во всем ведомы в Канцелярии дворцовых дел, архиерейские и монастырские – в Монастырском приказе, а помещиковы и вотчинниковы – в других приказах» (ПСЗ, 4, 1829, 1949).

Здесь мы подходим к весьма сложному вопросу о происхождении и функционировании приказной системы в социальных рамках самодержавного государства, в ракурсе социальной политики. Государственные учреждения – часть общества, элемент общественной организации. Разумеется, приказная система выполняла прежде всего функции управления основными отраслями и территориями государства. Вместе с тем через приказы государство осуществляло не только отраслевое или территориальное управление, но и управление социальными группами, которые формировались и существовали в виде специфических общественно-служилых категорий – «чинов». Это не были сословия в западноевропейском смысле этого термина. Весь служилый класс был разбит на группы «чинов», принадлежность к которым выражала и должность, и звание, и занятие служилого человека. Служилыми государя были, в сущности, все группы подданных, за исключением холопов и крепостных крестьян, хотя и они, служа своим господам, вписывались в общую служилую систему, насквозь пронизывавшую русское общество.

Возвращаясь к тезису о приказах как органах управления и суда (что воспринималось как одно и то же) над служилыми чинами, отметим, что наиболее полно это положение выражалось в приведенной выше формуле об исключительном праве конкретного приказа собирать налоги, творить «суд и расправу» над подведомственной ему категорией населения, не говоря уже о служащих данного приказа. Разумеется, общая тенденция развития приказной системы состояла во все большем и большем преобладании отраслевых, специфических функций управления и суда, закрепленных за специализированными органами, которые распространяли свою административную и судебную власть на всю территорию страны. Но, как показано выше, в рамках приказного строя это никогда полностью осуществлено не было, да и не могло быть в силу специфики приказного строя. Практически все приказы были и административными, и судебными органами одновременно (Ланге, с. 48–54), обладали своеобразной социальной экстерриториальностью, были органами управления и суда над отдельными социальными группами русского общества. Подчас это не противоречило укоренению отраслевого принципа управления. Так, Пушкарский приказ был создан и действовал как сугубо отраслевой, специализированный приказ, занимавшийся проблемами тяжелого вооружения армии артиллерией, поддержанием боеспособности этого рода войск, Пушкарский (а потом Артиллерийский) приказ сосредоточивал всю полноту власти над пушкарями, мастеровыми пушечных дворов и их родственниками по 84 городам России, взимал с них налоги, судил их. Приказ управлял данным «чином» и не позволял вмешиваться в свою компетенцию другим отраслевым и территориальным приказам.

В полном ведении Ямского приказа было население ямских слобод, начиная с дел по устройству и заселению ямов охотниками и кончая «судом и расправою» ямщиков. Таких примеров можно привести великое множество, не забыв при этом сказать, что поместно-вотчинными делами большинства помещиков, а также их крепостными ведал Поместный приказ, а делами по холопам и самими холопами – Холопий приказ (Богоявленский (1917), с. 369–371; Бранденбург, с. 205–220; Гурлянд (1900), с. 300–306). В основе такой практики лежали как рудименты средневекового управления, так и общая неразвитость государственного управления. Она проявлялась в том, что представители центральной власти не могли эффективно контролировать на местах все группы населения, вне зависимости от их социальной принадлежности. Фундаментальное положение Соборного Уложения 1649 г. о том, что истец обязан подавать челобитную лишь в тот приказ, в котором ответчик был ведом «судом и расправою», служило юридическим обоснованием раздельного ведения «суда и расправы», исключая тяжкие уголовные преступления, сосредоточенные, в силу особой важности этих дел, в Разбойном приказе. Такая практика была обычной и сохранялась в рассматриваемое время. В марте 1699 г. в ответ на челобитную англичанина Карла Гутфельда – табачного монополиста – о том, что его агенты задерживаются воеводами, было вынесено решение: «А тех его, Карлусовых, посланных судом и расправою ни в каких делах не ведать, а, буде кому до них какое дело, и им велеть бить челом нам, Великому государю, на Москве, в Оружейной палате» (ААЭ, 4, 318). Из предыдущего изложения читатель знает, что Оружейная палата ведала табачной продажей только потому, что ее судье было поручено этим заниматься.

Новая петровская армия в юридическом смысле также строилась на старых принципах. О подсудности артиллеристов в Артиллерийском и преображенцев в Преображенском приказах было уже сказано. Таким же образом определялся правовой статус солдат и офицеров Семеновского полка. В 1721 г. каптенармус Семеновского полка И. Богданов судился с подьячим Разряда Тимофеем Дурненковым в Приказе сыскных дел. Но вскоре этот приказ был ликвидирован и дело перешло в Разряд. Богданов подал челобитную, в которой писал, что «по именному, Великого государя, указу он, Иван, во всяких делах ведом в Семеновском приказе и Великий государь пожаловал бы ево, велел то дело для подлинного розыску взять в Семеновский приказ, чтобы ему, Ивану, от него, Тимофея, не разоритца». По указу от 22 ноября 1701 г. дело было передано в Семеновский приказ, «для того, что по именному, Великого государя, указу Семеновского полку начальные люди, и урядники, и рядовые солдаты всякими делами ведомы в Семеновском приказе» (РГАДА, 210, 7б, 1895, л. 151). Эту цитату следует сравнить с отрывком из записок Желябужского: «Семеновский полк с начальными людьми ведал он (судья И. И. Бутурлин. – Е.А.) и всякие розыски в Семеновском бывали, также всякие дела по челобитью из всех приказов бирывал и по тем делам указы всякие чинил» (Желябужский, с. 23). При этом могла начаться упорная борьба сторон, чья «подсудность пересилит» (Гурлянд (1906), с. 315), причем победа была не всегда за нормами права, установленного Уложением и указами.

Как уже говорилось выше, формирование и содержание полков «нового строя» в начале XVIII в. осуществлялось не только через Военный приказ, но и старым способом, когда формирование и содержание полков поручалось другим приказам. Так, Поместный приказ содержал два полка, несколькими полками ведал Монастырский приказ. В 1701 г. Золотая палата получила подтверждение, что формировавшиеся под ее началом драгунские полки ею же ведомы «судом, и росправою, и всякими делами», как и Ямской приказ был судебной инстанцией для «солдат морского флота», сбором и снаряжением которых он занимался (см.: Зевакин, с. 282; ПСЗ, 4, 1869; РГАДА, 158, 1 (1707 г.), 11, л. 3; РГАДА, 210, 7б, 2648, л. 5).

Так получилось, что на военнослужащих всех этих и им подобных полков распространялась юрисдикция данного приказа, подчас не имеющего никакого отношения к военному делу. Отмеченные факты дополняют приведенные выше наблюдения над особенностями ведомственной «чересполосицы». Посольский приказ во второй половине XVII в. ведал железоделательными заводами и кораблестроением. Разумеется, эти дела не имели прямого отношения к внешней политике, но зато они имели прямое отношение к Посольскому приказу как органу управления социальными и профессиональными группами. Такими группами выступали иностранцы, и в том числе заводовладельцы и корабельные мастера. Норма исключительной подсудности иностранных специалистов Посольскому приказу подтверждалась неоднократно (ПСЗ, 3, 1469 и др.). Иностранцы-военные управлялись и другим приказом – Иноземским, в котором было «велено… во всех истцовых исках судом их и управою ведать, и исков своих им, всяких чинов на людей искать, и им самим отвечать в одном Иноземском приказе, а в иных приказах нигде ни в каких делах судом и управою, кроме татиных, и разбойных, и убивственных дел, не ведать» (ПСЗ, 4, 1469). После этого становится понятным, почему иностранных моряков петровского флота подчинили специально созданному для ведения их Военному морскому приказу, а не Адмиралтейскому.

Из-за того, что приказы являлись органами управления социальных и профессиональных групп населения, и часто – органами территориального управления, практически все приказы были не только административными, но и судебными органами. Само управление выражалось посредством «приговора» главы приказа – «судьи», хотя речь при этом могла идти не о разборе какого-либо судебного дела, а лишь об обычном административном распоряжении.

Как и в случае финансовой и иной централизации приказного управления, не отличавшейся последовательностью, так и в судебной сфере процесс централизации и специализации не был ни последовательным, ни прямолинейным. Более того, в конце XVII – XVIII в. заметны даже некоторые децентрализующие явления. Достигнутая в течение XVII в. специализация судопроизводства была существенно подорвана в начале XVIII в. Три специализированных приказа (Владимирский и Московский судные и Разбойный – потом Сыскной) были фактически ликвидированы. Владимирский был слит с Московским, причем новый приказ утратил функцию единого, общегосударственного нотариального органа: указом от 1703 г. духовные и завещательные письма нужно было свидетельствовать в тех приказах, «в которых такие чины судом ведомы» (ПСЗ, 4, 2165). Еще большее значение в процессе дезинтеграции суда имел указ от 2 ноября 1701 г., которым уничтожался Сыскной приказ – один из важнейших судебно-отраслевых приказов, обладавший, в силу важности рассматриваемых в нем дел, исключительными полномочиями на территории всей страны и над всеми категориями населения. Не было ни одного постановления о компетенциях приказов, в котором бы не содержалось оговорки: ведать судом и расправою, «кроме разбойных и татинных, и кровных дел», которые признавались исключительной компетенцией Разбойного приказа. В 1701 г. этот важнейший общегосударственный орган был ликвидирован, а его «дела, и приводы, и колодников… и подьячих… у которых ныне те дела, отослать с теми делами в те приказы, в которых которые чины расправою ведомы (ПСЗ, 4, 1874). Иначе говоря, «чиновный» принцип управления в данном случае восторжествовал над отраслевым, что не могло способствовать совершенствованию приказного строя.

2.7. Финансы в системе приказов

Отношения приказов внутри приказной системы в немалой степени зависели от распределения финансовых средств. Большинство приказов имело два основных источника их поступлений. Выше упоминалось, что приказы финансировались путем приписки к ним определенных территорий, с населения которых на нужды приказа взимались налоги. Но этих денег на финансирование тех сфер государственного хозяйства, которыми ведали приказы, как правило, не хватало. Поэтому главный поток денег шел через финансовые приказы, а также через систему общегосударственного налогообложения. В последнем случае приказ финансировался посредством сбора специально назначенного для его нужд общегосударственного налога. Такими налогами были, например, «ямские деньги» Ямского приказа и «стрелецкие деньги» Стрелецкого приказа. Приказной налог мог взиматься как посланными от самого приказа, так и местными властями или областными приказами, которые пересылали собранные деньги в приказ расхода. Деньги «за стрелецкий хлеб» с городов Русского Севера собирали Устюжская четь и Новгородский приказ, а затем пересылали в Стрелецкий приказ. Точно так же из областных приказов в Посольский приказ пересылались «полоняничные деньги», шедшие на выкуп у татар русских пленников (Веселовский (1916), 2, с. 14; Лаппо-Данилевский (1890), с. 464).

Во второй половине XVII в. заметна тенденция к стягиванию основной массы поступлений налогов в единую кассу одного финансового приказа. В 1680–1690‑х гг. таким центром стал Приказ Большой Казны, с конца 1690‑х гг. на роль центра претендовала Ратуша. Однако, как уже отмечалось выше, хотя тенденция к централизации финансов, как и управления в целом, была весьма сильной, она не могла изменить традиционных приемов управления и финансирования. Объединить в одной кассе пытались в основном косвенные налоги, а не прямые. Русские финансисты XVII в. стремились обеспечить нужды важнейших приказов с помощью назначенного специально «приказного» налога с населения всей страны без изъятия и добиться его исправного поступления прямо в кассу данного приказа. Эта практика перешла и в XVIII в. По старой схеме собирались в годы Северной войны «Военного приказа полуполтинные», «Приказа земских дел на наем подвод», «корабельные деньги Адмиралтейского приказа» и подобные им налоги.

Недостаток средств на главные расходы приказов или на финансирование новых расходов приказов вынуждал искать свободные суммы в кассах других приказов. А такие суммы были, ибо отсутствие элементарного бюджетного планирования вызывало не только значительный перерасход средств, но и образование излишков от предыдущего финансового года. Вообще финансирование приказов отражало суть приказной системы: создание приказа было поручением, и «под него» изыскивался источник финансирования, будь то специальный налог или извлеченная из кассы другого приказа сумма денег.

Разумеется, не будем преувеличивать хаотичность финансовой, как и всей приказной системы в целом. С годами складывались определенные связки приказов дохода и приказов расхода, которые могли оформляться в системе «приказ-присуд». Посольский приказ деньгами питали Галицкая, Устюжская, Владимирская чети и Новгородский приказ. Костромская четь присылала деньги в Стрелецкий приказ. К только что созданному Военному морскому приказу был прикреплен Монетный двор (Елагин, Приложение, с. 421). Но, увлекшись поисками финансовых групп, не будем сводить только к ним финансовые отношения приказов. Основная масса средств распределялась бессистемно: в каком приказе были свободные деньги, они и шли в тот, где их не хватало. В 1701 г. жалованье малороссийским казакам, подведомственным Посольскому приказу, выплатили из «збору корабельных денег Адмиралтейского приказа», который компенсировал недостаток из средств других приказов (РГАДА, 158, 1 (1701 г.), л. 1). Было нормой, что один приказ получал средства из трех-четырех и более приказов, а состав таких финансовых групп менялся непрерывно. В середине XVII в. расходы Посольского приказа обеспечивали не менее семи приказов. В 1710 г. картина сохранялась та же, хотя приказы дохода внешнеполитического ведомства были уже другие (см.: РГАДА, 158, 1 (1710 г.), 11, л. 29; Лаппо-Данилевский (1890), с. 461–464). Подобным же образом обеспечивались средствами и вновь создаваемые приказы. В 1701–1709 гг. Артиллерийский приказ получил от Ратуши 34 тысячи, из Монастырского приказа 23 тысячи, из Сибирского – 5,3 тысячи рублей. Ямской дал всего 300 рублей, несколько монастырей собрали на нужды артиллерии даже меньше – 139 рублей. Чрезвычайные расходы приказа покрывались также из многочисленных случайных источников (Бранденбург, с. 265–266, 273; Сперанский (1930), с. 178).

При такой системе обеспечения приказов средствами финансовый контроль был практически невозможен, хотя, по мере роста расходов государства на постоянные программы, испытывалась острая необходимость такого контроля. Нельзя сказать, что в этом направлении ничего не делалось. Сам факт создания Ближней канцелярии – контрольно-финансового органа, практика сбора им приказных ведомостей о доходах и расходах в целом способствовали улучшению контроля и оперативному расходованию средств. Но цель составления хотя бы приблизительного бюджета была в то время недостижима. В отчете секретаря Посольского приказа Василия Степанова П. П. Шафирову 17 декабря 1707 г. сообщалось, что государь «ведомости из приказов спрашивать изволил для того, дабы ему возможно было видеть, откуда может положить прибылые дачи, а именно – Военного, на новых генералов блиско 80 000 рублей, из нашего – на посланников иностранных государств… 16 000 рублев с лишком». Здесь мы видим традиционное изыскание денег по приказам для того, чтобы заткнуть возникшую финансовую дыру. Далее Степанов писал, что в поданной ведомости наличной казны приказа он утаил от царя значительную сумму, остро необходимую для расходов Посольского приказа (ПБП, 6, 546–547). Подобные распространенные в приказной среде махинации не могли укрыться от царя, который всегда подозревал приказных и судей в утайке средств и жестко требовал, чтобы деньги «без задержания были отпущены» (ПБП, 9, 3131; ПБП, 7, 2432).

Понуждение судей к высылке денег было традиционным явлением в приказной практике, равно как и нехватка денег в кассах приказов. Когда денег действительно не было, судьи, боявшиеся царского гнева за несвоевременное представление средств, брали в долг у коллег-судей других приказов или залезали в казну своих присудов. В таких случаях отмечалось: «Взято в Посольском приказе на нужнейшие дачи из Монастырского приказа денег 30 000 рублев» или «Покамест те денги взяты будут из Ратуши, и те денги взять ныне взамен ис Приказу Княжества Смоленского» (РГАДА, 158, 1 (1711 г.), 10, л. 20; ДПС, 1, 334). Все это говорит об одном: система финансов приказов в конце XVII – начале XVIII в. оставалась весьма архаичной, с ее помощью было крайне сложно решать самые насущные финансовые проблемы.

2.8. Внутреннее устройство приказов и их служащие