Читать онлайн Государственная миграционная политика Российской Федерации бесплатно

1.1. Степень научной разработанности проблемы миграционной политики

Глобальное нарастание миграционных потоков в современном обществе настоятельно ставит задачу разработки новой эффективной государственной миграционной политики для решения проблем как мигрантов, так и государства и бизнеса, базирующейся на научных разработках в этой области.

Проблемы миграционной политики на глобальном уровне наиболее обстоятельно изучены зарубежными исследователями. К числу известных работ зарубежных авторов, посвященных данной проблематике, следует отнести труды таких ученых, как: Д. Пападеметриу[7], А. Инкельса, Д. Левинсона[8], Гая С. Гудвина-Гилла[9] и др. В них исследуется широкий спектр проблем: от общих проблем переселения, вопросов безопасности, гражданской свободы в эпоху глобализации, национального характера поведенческих личностных характеристик, до законодательного обеспечения в международном праве статуса беженцев.

Широкое освещение в ряде работ зарубежных исследователей (А. Фавелл, С. Кастельс, А. Алейникофф[10]) получили наиболее сложные сегодня вопросы политической интеграции мигрантов и связанная с ними проблема влияния этнической миграции на политические процессы в принимающих государствах. Вопросы политического участия и интеграции мигрантов, а также реализации ими политических прав нашли отражение в трудах Р. Баубока, Р. Гайдука, М. Мартинелло, А. Чаглар, Д. Эрнеста, С. Вертовеца[11].

Ряд авторов (М. Феннема и Дж. Гимпель[12]), наряду с обстоятельным анализомособенностей политического участия мигрантов, рассматривают также активность антииммигрантских партий и организаций. Разработке и реализации современной миграционной и интеграционной политики в Европе посвящены исследования Э. Геддеса, М. Вейнера, Р. Пеннинкса[13].

В трудах Я. Сойсал и Н. Глик Шиллер[14], особое внимание обращено на формирование транснациональной политической идентичности мигрантов и развивающееся в связи с этим транснациональное гражданство. В работах У. Кимлики и Ф. Фукуямы, а также К. Джоппке[15] подробно рассматриваются особенности политических процессов при этнокультурном многообразии, особенности концепций мультикультурной политики и мультикультурного гражданства.

К числу важных достижений зарубежных ученых следует отнести активное использование междисциплинарного подхода к исследованию проблем миграции населения. Здесь можно назвать таких известных зарубежных авторов, как Дж. Холлифилд, Т. Хаммар, Г. Брокманн[16], положивших начало комплексного исследования проблем социально-политической интеграции иммигрантов в принимающие общества. Изучению эволюции транснациональных социально-политических пространств, формируемых мигрантами, посвящены работы Т. Файста, А. Портеса, Д. Массея[17]. Активно исследуются проблемы, связанные с влиянием миграционных процессов на межэтнические отношения в принимающих странах[18].

В России активное изучение проблем миграции населения относится к концу прошлого века. Возникшие в начале 1990-х гг. на фоне распада СССР и крушения социалистической системы, постоянно нараставшие и усложнявшиеся миграционные проблемы в Российской Федерации способствовали активизации и расширению спектра отечественных научных исследований в этой области. В этот период сложился ряд научных коллективов, специализирующихся на изучении современных миграционных явлений[19].

Лаборатория анализа и прогнозирования миграции Института народнохозяйственного прогнозирования РАН стала одним из таких центров. Ученые под руководством Ж.А. Зайончковской провели крупномасштабные исследования, в том числе по проблемам вынужденной миграции в Центральной России[20].

Ученые Института социально-политических исследований РАН и лично руководитель Центра социальной демографии этого института д.э.н., проф. Л.Л. Рыбаковский, автор более двухсот научных трудов, в том числе десяти авторских монографий[21] внесли существенный вклад в научные исследования по миграционной проблематике. Внастоящее время Институт социально-политических исследований РАНи Центр социальной демографии и экономической социологии ИСПИ РАН возглавляет известный ученый член-корр. РАН, д.э.н., проф. С.В. Рязанцев.

Институт этнологии и антропологии РАН, под руководством академика РАН, д.и.н., проф. В.А. Тишкова[22] провел большую научно-исследовательскую работу по мониторингу миграционной ситуации в государствах-участниках СНГ, начиная с 1996 г. издает на основании этих исследований периодический «Бюллетень этнологического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов». В настоящее время руководит ИЭА РАН д. ист.н., проф. М.Ю. Мартынова. Заместителем директора института работает известный ученый-политолог В.Ю. Зорин – доктор политических наук, профессор.

Активно исследует проблемы миграции населения другой научный коллектив – Национальный исследовательский институт мировой экономики и международных отношений имени Е.М. Примакова РАН. Отделом социально-трудовых отношений и лично его заведующим кандидатом исторических наук В.В. Комаровским проводятся глубокие научные исследования эмиграционного и иммиграционного законодательства зарубежных странах, а также проблемам внешней трудовой миграции[23].

Учеными Института социально-экономических проблем народонаселения РАН выполнен ряд исследований по проблемам трудовой и нелегальной миграции, адаптации вынужденных мигрантов и т. д. Среди них работы известных ученых И.Г. Ушкалова, И.А. Малахи[24] и других авторов.

Большая заслуга в изучение проблем миграции принадлежит кафедре народонаселения экономического факультета МГУ. Её заведующий, д.э.н., проф. В.А. Ионцев внес фундаментальный вклад в теорию и историю международной миграции[25].

Существенный вклад в развитие отечественной науки о миграции внёс директор Центра Института макроэкономических исследований Минэкономразвития России, д.э.н., проф. А.В. Топилин.

Центр изучения миграционной политики РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, созданный в 2007 г., участвует в осуществлении фундаментальных и прикладных научно-исследовательских работ, оказывает услуги консультативного и научно-методического характера федеральным и региональным органам государственной власти в сфере реализации миграционной политики. В нем работают известные ученые д. филос.н. Т.С. Иларионова, д. полит.н. Л.А. Кононов, д. соц.н. В.Ю. Леденёва, д.и.н., проф. А.Д. Назаров, д. соц.н. Е.А. Назарова и другие. Под общей редакцией д.ю.н., проф. И.Н. Барцица, д. филос.н., проф. В.К. Егорова, директора ФМС России, к.ю.н., проф. К.О. Ромодановского, д.ю.н., проф. М.Л. Тюркина издано учебно-методическое пособие «Основы миграционной политики».

Кафедрой истории, теории и методологии социологии РГСУ, возглавляемой д. соц.н., проф. Т.Н. Юдиной, проведен ряд исследований, научных дискуссий (в форме конференций, семинаров, «круглых столов») по актуальным проблемам миграции с широким привлечением лиц, принимающих решения, СМИ, преподавателей вузов, исследователей, представителей международных и общественных организаций.

В целях реализации государственной миграционной политики в новых условиях и подготовки высококвалифицированных профессиональных кадров, способных управлять миграционными процессами, в 2000 г. с одобрения Правительства Российской Федерации и по согласованию с Министерством образования Российской Федерации в составе Государственного университета управления была создана Кафедра управления миграционными процессами[26]. Это единственный в мире государственный университет, который осуществлял подготовку кадров управленцев с пятилетним сроком обучения с получением высшего образования по специальности «Менеджменторганизации» со специализацией «Управление миграционными процессами». Профессором кафедры Ю.В. Рощиным изданы монографии и учебники «Миграция в судьбе России»[27], «Эмиграция в судьбе России»[28], «Миграция населения и Россия. (Роль и значение миграционных процессов в миграционной политики в прошлом, настоящем и будущем Российского государства)»[29]. Профессором В.А. Волохом и доцентом В.А. Суворовой – учебник «Управление процессами вынужденной и принудительной миграции»[30], учебное пособие «Внутренняя миграция»[31] и другие работы.

В настоящее время университет готовит «бакалавров» по четырех летней образовательной программе «управления миграционными процессами». Кафедра – по-прежнему активный участник научных исследований.

Представляют определенный научный интерес работы руководителя ФМС России в 1992–1999 гг., д.э.н., проф. Т.М. Регент: «Миграция в России: проблемы государственного управления», «Российское государство – вынужденным переселенцам и беженцам»[32] и др.

Международные органы и российские неправительственные организации также внесли вклад в исследование проблем миграции населения. Среди них: УВКБ ООН, МОМ, МОТ, Международный альянс «Трудовая миграция», Красный крест, Центр этнополитических и региональных исследований, Московский центр Карнеги, Независимый Совет по вынужденной миграции, Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа, «Форум переселенческих организаций», «Сеть Миграция и право», «Партнерство по миграции», «Союз переселенческих организаций», и другие.

Следует отметить отечественных ученых, инициировавших появление теоретических исследований и внесших серьезный вклад в создание научно-методологической платформы для более качественного изучения процессов миграции населения: Т.И. Заславской, Ж.А. Зайончковской, В.А. Ионцева, В.И. Переведенцева, Л.Л. Рыбаковского, В.А. Тишкова, А.В. Топилина, Б.С. Хорева, Т.Н. Юдиной и др.

С изменением в конце 80-х – начале 90-х гг. ХХ в. структуры миграционных потоков в России и выходом на первый план внешней миграции появились комплексные исследования в области изучения миграции. Среди них работы Г.С. Витковской, А.Г. Вишневского, В.А. Ионцева, В.И. Мукомеля, В.А. Тишкова, и др.[33] Современными исследователями признается необходимость комплексного подхода как к изучению международной миграции, так и к формированию миграционной политики[34].

Комплексный анализ и разработка управленческих подходов при формировании миграционной политики и регулированию миграционных процессов представлены в исследованиях С.А. Авакьяна, И.Н. Барцица, В.А. Волоха, О.Д. Воробьевой, Г.И. Глущенко, Г.Г. Гольдина, С.Н. Градировского, М.Б. Денисенко, А.В. Дмитриева, А.Н. Жеребцова, Н.Н. Зинченко, В.Ю. Зорина, Ю.Г. Ефимова, И.В. Ивахнюк, В.Л. Иноземцева, Л.А. Кононова, Н.В. Мкртчяна, Ю.В. Рощина, С.В. Рязанцева, И.С. Семененко, В.А. Суворовой, С.С. Сулакшина, В.А. Тишкова, А.И. Трейвиша, М.Л. Тюркина, А.С. Чеснокова, А.Е. Шарапова, И.П. Цапенко и др.

Исключительно важное место авторы отводят научным публикациям, посвященным общим проблемам политики, государственного и муниципального управления, теории и истории государства и права, конституционного, международного, административного права, национальной политики и СМИ, что, по нашему мнению, позволяет более широко и комплексно исследовать вопросы формирования и реализации государственной политики в сфере регулирования и управления миграционными процессами. При подготовке этого учебника были использованы исследования Г.В. Атаманчука, В.И. Буренко, А.Г. Вишневского, Н.И. Глазуновой, А.В. Дмитриева, Ю.В. Дмитриевой, Ю.Г. Ефимова, А.Н. Жеребцова; О.Е. Кутафина, Г.Р. Латфуллина, В.Г. Ледяева, Е.А. Лукашовой, А.Ю. Мельвиля, С.Е. Метелева, В.И. Мукомеля, О.А. Нестерчук, Н.В. Новичкова, Н.А. Омельченко, С.В. Рязанцева, М.В. Саввы, В.Д. Самойлова, Л.В. Сморгунова, Ш.С. Сулеймановой, В.А. Тишкова, И.Н. Трофимовой, Т.Я. Хабриевой, А.С. Чеснокова, А.Е. Шарапова, О.Ф. Шабров, Т.Н. Юдиной и других известных исследователей в сфере гуманитарного знания.

Глобальные перемещения трудящихся мигрантов, воздействие трудовой миграции на политическое и социально-экономическое развитие принимающих государств подробно раскрываются в работах В.А. Волоха, С.В. Рязанцева, И.В. Ивахнюк, И.П. Цапенко, Е.В. Тюрюкановой и Е.С. Красинца.

Одним из первых среди отечественных конфликтологов, исследующих проблемы миграции населения стал член-корреспондент РАН, д. фил.н., проф. А.В. Дмитриев[35]. Исследованию конфликтогенной природы миграции посвящены работы Г.В. Аксюченко, А.В. Дмитриева, В.Ю. Зорина, А.А. Казанцева, Н.С. Слепцова и др.

Важным достижением современных отечественных исследований по проблемам миграционной политики, свидетельствующим о качественно новом уровне науки о миграции, стало формирование самостоятельного научного направления «миграциологии», базирующейся на идее комплексного подхода в изучении общей миграционной подвижности населения[36]. Его основателями стали известные отечественные ученые Б.С. Хорев, В.А. Ионцев, М.Б. Денисенко. В 2012 году издана монография профессора В.Д. Самойлова «Миграциология. Конституционно-правовые основы»[37].

Как видно из проведенного анализа научных исследований, посвященных изучению проблем миграции населения и государственного регулирования миграционных процессов, подавляющее большинство из них написаны экономистами, социологами и отчасти историками. К сожалению, этого нельзя сказать об изучении проблем миграции с использованием научных методов современной политической науки. В то же время анализ существующих исследований по интересующей нас проблематике выявил ряд нерешенных проблем и лакун в этой сфере, нуждающихся в обстоятельном политологическом анализе. Отечественная политическая наука испытывает сегодня явный недостаток работ, посвященных комплексному анализу институциональных оснований государственной миграционной политики Российской Федерации, равно как и современных политических технологий государственного регулирования миграционных процессов. Нуждаются в дальнейшем изучении вопросы воздействия миграционных процессов на социально-экономическое развитие страны, политический и социальный климат в районах поселения мигрантов, реализации международных обязательств Российской Федерации в сфере миграции и соблюдения прав человека. В немногочисленных кандидатских и докторских работах по политическим наукам раскрыты лишь отдельные аспекты изучаемой проблемы. Кроме того, различные аспекты миграционной проблематики политологами исследованы неравномерно.

Важно отметить, что в учебнике формирование и реализация миграционной политики понимается одновременно и как политика, и как управление миграционными процессами. Формирование миграционной политики включает в себя деятельность государственных и общественных организаций, связанных с разработкой политики и оптимизацией собственной миграционной политики, а управление миграционными процессами, как реализация миграционной политики – деятельность государственных и общественных организаций, связанных с реализацией этой политики и ответную реакцию мигрантов и общества на действия властей.

В данном учебнике политическое регулирование миграционных процессов представлено как институт и как процесс. Институциональный компонент включает в себя организационные и нормативные основы деятельности государственных и общественных организаций, связанных с разработкой и реализацией миграционной политики. Процессуальный компонент – миграционную политику, осуществляемую органами власти, и ответную реакцию мигрантов на действия властей.

Авторы в представленном учебнике, выполненном в контексте общенаучных критериев системного анализа, осмысления и синтеза существующих в настоящее время научных и практических наработок по проблемам миграционной политики, ставили своей основной целью концептуальное обоснование и изложение конструктивных рекомендаций, основанных на лично накопленном научном и практическом опыте в вопросах формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации.

1.2. Основные научные концепции и подходы к исследованию проблем миграции населения

В течение нескольких столетий развитие научных взглядов на миграцию происходило в рамках тех или иных научных подходов: экономического, географического, исторического, демографического, системного, политического, антропологического, социологического и др. Выбор подхода зависит от тех задач, которые стоят перед исследователем, и от характера исходного материала.

Основы теории миграции в западноевропейской литературе относятся к концу XIX века, когда английский ученый Е. Равенштейн[38], используя данные о месте рождения в переписях населения Великобритании 1871 г. и 1881 г., а также данные других стран, сделал обобщения, которые назвал «законами миграции». Е. Равенштейн определил миграцию как «постоянное или временное изменение местожительства человека» и сформулировал 11 законов миграции:

1) больше всего миграций осуществляется на короткие расстояния;

2) миграция происходит постепенно, шаг за шагом;

3) миграции на большие расстояния направляются в основном в крупные торговые и промышленные центры;

4) каждому миграционному потоку соответствует контрпоток;

5) городские жители менее подвижны в миграционном плане, чем население сельских районов;

6) во внутренних миграциях более активны женщины, а в международной миграции более активны мужчины;

7) большинство мигрантов представляет взрослое население, семьи редко мигрируют за пределы своей страны;

8) рост крупных городов в большей степени обусловлен миграцией населения, нежели естественным в них приростом;

9) масштабы миграции возрастают с развитием промышленности, торговли и транспорта;

10) большинство мигрантов из сельской местности направляются в крупные торговые и промышленные центры;

11) экономические причины миграции являются определяющими[39].

Законы Е. Равенштейна привлекли большое внимание, были положены в основу многих западных моделей миграции, неоднократно проверялись эмпирически в последующие десятилетия, подтверждались или опровергались зарубежными исследователями[40].

В целом же, на наш взгляд, вклад Е. Равенштейна в разработку общемировой теории миграции, осуществленный в конце XIX вв., следует рассматривать как выдержавший испытание временем и своего рода первоначальную точку для последующих исследований теории миграции зарубежными учеными.

Сегодня в изучении миграции населения принято выделять 17 основных подходов, включающих 45 научных направлений, теорий, концепций.

Так, например, «Теория глобализации» возникла в 80-х гг. XX века в рамках «Теории международных отношений». Эта теория – глобализации изучает формирование интегрированной системы значений в мировом пространстве, включение местных сообществ в международную систему взаимодействия, участие внешних факторов в решении локальных проблем, а также роль местных факторов в обеспечении функционирования международных режимов в различных сферах.

За последние двадцать пять лет проблема глобализации нашла отражение в огромном количестве зарубежных работ политологов, экономистов, социологов и культурологов. Среди авторов, исследования которых легли в основу данной работы, можно назвать Д. Хэлда, Ю. Хабермаса, Э. Гидденса, Г.-П. Мартина и Х. Шумана, Дж. Ная, И. Валлерстайна, З. Баумана, Дж. Маджнони, Т. Фридмена, С. Хантингтона, Ж. Бодрийяра, У. Бека, Дж. Розенау, Ф. Фукуяму и др.

Отечественные ученые не остались в стороне от широкой дискуссии и глобализации, специалисты в области политических дисциплин и международных отношений, экономики и социологии внесли весомый вклад в развитие данного сюжета. Отечественные исследователи, работы которых стоит отдельно отметить: А.Д. Богатуров, П.А. Цыганков, А.В. Торкунов, В.А. Ачкасов, В.Л. Иноземцев, С.Г. Еремеев, А.И. Уткин, А.С. Панарин, Г.П. Анилионис и Н.А. Зотова, Ю.В. Яковец и др.

Исследование исторических материалов свидетельствует о том, что глобализация существовала не только в последние два столетия, но и в другие эпохи, включая древнюю историю.

В некоторых случаях периоды глобализации (в одном и том же регионе) следовали один за другим, что позволяет сделать выводы о цикличности данного явления. Так, в Средиземноморье в античную эпоху можно выделить греко-карфагенский цикл глобализации (VI в. – середина II в. до н. э.), когда центрами формирующейся глобальной экономики выступали Древняя Греция и Карфаген, и римский цикл глобализации (середина II в. до н. э. – III в. н. э.), когда в качестве такого центра выступал Древний Рим. В более древней истории Средиземноморья и в истории Древнего Китая также прослеживаются подобные циклы[41].

В истории Западной Европы в период с XII в. по настоящее время исследователи выделяют 5 циклов глобализации:

Первый цикл: середина XII в. – конец XV в. Центр глобальной экономики – Италия и ее торговые государства Венеция, Генуя, Флоренция, Пиза. Конец цикла ознаменован началом упадка итальянских государств и 60- летней войны между Францией и Испанией за господство над Италией (война между Габсбургами и Валуа).

Второй цикл: середина XVI в. – вторая половина XVII в. Центры глобализации – Голландия и империя Габсбургов, позднее расколовшаяся на Испанскую и Австрийскую империи. Конец цикла ознаменован поражением испано-австрийской империи Габсбургов в Тридцатилетней войне и Английской революцией, после чего Англия, Германия и Скандинавия перешли к политике и отгородились от глобализации таможенными барьерами.

Третий цикл: XVIII век. Глобализация охватила ряд европейских стран, не проводивших протекционистскую политику (Франция, Испания, Польша, Голландия), а также ряд новых регионов (Америка, Индия, Западная Африка), впервые соприкоснувшихся в тот период с глобальной экономикой. Центры глобализации – Великобритания и Франция. Конец цикла ознаменован Французской революцией и наполеоновскими войнами.

Четвертый цикл: 1840–1920-е гг. В начале цикла ряд стран Западной Европы (Франция, Германия, Великобритания) перешли от политики, проводившейся ими после окончания наполеоновских войн, к политике свободной торговли. Бурному росту международной торговли способствовало также развитие транспорта: строительство железных дорог, мощных пароходов для трансатлантических линий и т. д. В качестве главного центра глобализации выступает Великобритания, осуществившая к тому времени Промышленную революцию и получившая благодаря этому большое конкурентное преимущество перед всеми другими странами. К концу цикла глобализация впервые охватила весь мир, а Великобритания утратила свое преимущество перед США и Германией, выступивших в качестве новых центров глобальной экономики. В конце цикла началась Великая депрессия (1929–1939 гг.), в первые же годы которой страны Запада в целях борьбы с кризисом ввели высокие протекционистские барьеры.

Пятый цикл: конец 1960-х гг. – настоящее время. Начало цикла ознаменовано переходом развитых стран Запада от протекционизма к политике свободной торговли (после т. н. Кеннеди-раунда, заложившего основы современной системы ВТО). Глобализация сопровождается упадком прежних центров глобальной экономики – США, Западная Европа, и появлением новых центров – Япония, страны ЮВА, Китай, Индия. После мирового финансового кризиса 2008 г. начинается период мировой стагнации.

Главными признаками начинавшегося цикла глобализации были:

– резкий рост международной торговли,

– инфляция и циклические изменения цены золота,

– снижение процента (нормы прибыли) и выравнивание цен,

– усиление международной конкуренции (одним из непосредственных последствий глобализации и вызванной ею глобальной конкуренции являются войны, нередко приобретающие в эту эпоху глобальный характер),

– изменение экономического и демографического ландшафта стран, участвующих в глобализации,

– массовые миграции населения.

Анализируя «Общую теорию миграционной подвижности населения»[42], базирующеюся на комплексном подходе в ее изучении и законе подвижности населения, в соответствии с которыми миграционное движение по мере общественного прогресса все более становится социально-экономической необходимостью и в целом, как правило, усиливается. При этом под миграционным движением понимается совокупность всех видов территориальных передвижений, обусловленных разнообразными факторами и мотивами, которые и лежат в основе такого понятия, как «миграционная система». В отличие от «концепции миграционных систем» данное понятие представляет собой систему из четырех блоков:

1) общая миграционная подвижность (или миграционная активность населения);

2) территориальное перераспределение населения;

3) миграционное поведение населения;

4) механизм воздействия.

Главные положения концепции миграционной подвижности населения в рамках экономико-расселенческого подхода формулируются следующим образом:

1) различные формы движения населения – естественное, социальное и территориальное – взаимосвязаны и взаимозависимы;

2) при решении задач управления миграционными процессами невозможно «изолированно» решать проблемы переселения или маятниковой миграции. Различные формы миграционной подвижности объединяются общностью их положения в системе территориального разделения труда;

3) миграционная подвижность объективно обусловлена общественным развитием, поэтому ее формы необходимо оптимизировать и регулировать, а не запрещать;

4) закон подвижности населения имеет объективный характер, а по мере общественного прогресса миграционное движение все в большей мере становится социально-экономической необходимостью и в целом, как правило, увеличивается;

5) моделирование и регулирование миграционной подвижности наиболее эффективно с учетом взаимозаменяемости и взаимозамещаемости отдельных форм;

6) составной частью концепции миграционной подвижности населения является понятие «миграционная система», включающая общую подвижность и территориальное перераспределение населения;