Читать онлайн Обеспечение противодействия коррупции бесплатно

В результате освоения данной темы студент должен:

ЗНАТЬ:

♦ базовые понятия и сущность коррупции,

♦ теоретические основы коррупции;

УМЕТЬ:

♦ различать характерные признаки коррупции,

♦ анализировать исторические аспекты коррупционных явлений;

ВЛАДЕТЬ:

♦ навыками самостоятельного анализа основных признаков коррупции,

♦ навыками самостоятельного анализа основных причин коррупции.

Коррупция (от лат. corrumpere – «растлевать») – неюридический термин, обозначающий обычно использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее установленным правилам (законодательству). Наиболее часто термин применяется по отношению к бюрократическому аппарату и политической элите. Соответствующий термин в европейских языках обычно имеет более широкую семантику, вытекающую из первичного значения исходного латинского слова. В толковых словарях термин «коррупция», как правило, обозначает подкуп и продажность должностных лиц и политиков.

Так, в толковом словаре Д. Н. Ушакова и С. А. Кузнецова коррупция рассматривается как подкуп, соблазнение, развращение взятками (должностных лиц). В толковом словаре С. И. Ожегова коррупция – моральное разложение должностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и срастании с мафиозными структурами.

Юридический словарь определяет коррупцию как общественно опасное явление в сфере политики или госуда рственного управления, выражающееся в умышленном использовании представителями власти своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ в любой форме, а равно подкуп этих лиц[3].

В российском законодательстве понятие коррупции закреплено в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ). В соответствии с данным законом коррупция – это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами[4].

Характерным признаком коррупции является конфликт между действиями должностного лица и интересами его работодателя либо конфликт между действиями выборного лица и интересами общества. Многие виды коррупции аналогичны мошенничеству, совершаемому должностным лицом, и относятся к категории преступлений против государственной власти.

Коррупции может быть подвержен любой человек, обладающий дискреционной властью – возможностью распределения по своему усмотрению каких-либо не принадлежащих ему ресурсов (чиновник, депутат, судья, сотрудник правоохранительных органов, администратор, экзаменатор, врач и т. д.). Главным стимулом коррупции является возможность получения экономической прибыли (ренты), связанной с использованием властных полномочий, а главным сдерживающим фактором – риск разоблачения и наказания.

Согласно макроэкономическим и политэкономическим исследованиям коррупция является крупнейшим препятствием для экономического роста и развития, способным поставить под угрозу любые преобразования. Коррупционная деятельность считается одним из основных видов теневой экономики.

Теоретические основы экономики коррупции были заложены в 1970-е гг. в работах американских экономистов неоинституционального направления, таких как С. Роуз-Аккерман, Г. Бекер, А. Шлейфер, П. Чендер, Л. Уайльд, и др. Главная их идея заключалась в том, что коррупция появляется и развивается, если существует рента, связанная с государственным регулированием различных сфер экономической жизни (введением экспортно-импортных ограничений, предоставлением субсидий и налоговых льгот предприятиям или отраслям, наличием контроля над ценами, политикой множественных валютных курсов и т. д.). При этом на коррупцию сильнее нацелены те чиновники, которые получают низкую зарплату. Позднее эмпирические исследования подтвердили, что масштабы коррупции снижаются, если в стране мало внешнеторговых ограничений, если промышленная политика строится на принципах равных возможностей для всех предприятий и отраслей, а также если зарплата чиновников выше, чем у работников частного сектора той же квалификации.

Большинство из имеющихся объективных определений коррупции концентрируются вокруг одной из трех категорий – бюрократический аппарат, рынок и общественный интерес.

Примером определения первой категории служит толкование коррупции, предложенное Дж. С. Наемом, а именно: «коррупция – это поведение, отклоняющееся от того, которое предписано должностному лицу имеющимися правилами, и обусловленное желанием получить материальные или статусные преимущества для себя, своей семьи или связанной с собой узкой группы лиц, а также нарушающие ограничения на вмешательство по личным мотивам в отправление должностных функций»[5].

К определениям, ориентированным на специфику рыночного механизма, относится формулировка, предложенная Дж. ван Клавереном, писавшим, что «коррумпированный чиновник рассматривает свою службу как частное предприятие, прибыльность которого следует максимально повысить. Должность становится, таким образом, орудием извлечения максимальной прибыли. Ее размеры зависят от рыночной конъюнктуры и его (чиновника) способностей найти оптимальную точку на кривой общественного спроса»[6].

К бихевиористским определениям, основанным на понятии «общественный интерес», относится, например, определение А. Рогоу и Д. Лассвелла, которые пишут, что «акт коррупции нарушает ответственность по отношению к системе общественного или гражданского порядка, и, следовательно, разрушителен для этих систем. Поскольку для последних общественный интерес выше частного, нарушение общественного интереса для извлечения личной выгоды представляет акт коррупции»[7].

Попыткой актуализировать представление о коррупции, предложенное еще классической политической доктриной, как о свойстве политического действия особого рода является также концепция «опосредованной коррупции» Д. Томпсона[8]. В соответствии с этой концепцией «опосредованная коррупция» характеризуется следующими особенностями:

♦ получаемое чиновником вознаграждение предназначено не ему лично, а используется для достижения политических целей и само по себе вовсе не наказуемо, как при обычной коррупции;

♦ предосудительно не вознаграждение само по себе, а то, как чиновник его обеспечивает (то же относится и к выгоде частного лица);

♦ связь между вознаграждением и выгодой предосудительна потому, что она наносит ущерб демократическому процессу, а не потому, что чиновник руководствуется коррупционными мотивами.

Коррупция является оборотной стороной деятельности любого централизованного государства, которое претендует на широкий учет и контроль. В первобытных и раннеклассовых обществах внесение платы жрецу, вождю или военачальнику за личное обращение за их помощью рассматривалось как универсальная норма. Ситуация стала меняться по мере усложнения и профессионализации государственного аппарата. Правители высшего ранга требовали, чтобы нижестоящие «служащие» довольствовались только фиксированным «жалованием». Напротив, чиновники низших рангов предпочитали тайно получать от просителей (или требовать у них) дополнительную плату за исполнение своих служебных обязанностей. На ранних этапах истории античных обществ (древнегреческие города-государства, республиканский Рим), когда еще не было профессиональных государственных чиновников, коррупция почти отсутствовала. Это явление начало расцветать лишь в эпоху упадка античности, когда появились такие государственные чиновники, о которых говорили: «Он приехал бедным в богатую провинцию, а уехал богатым из бедной провинции». В этот время в римском праве появился специальный термин corrumpire, который был синонимом слов «портить», «подкупать» и служил для обозначения любых должностных злоупотреблений. Там, где власть центрального правительства была слабой (например, в Европе в эпоху раннего Средневековья), использование служебного положения для личных поборов с населения часто становилось общепринятой нормой. Так, в средневековой России «кормление» воевод и присвоение ими платы за разрешение конфликтов считались обычными доходами служивых людей наряду с жалованием из казны или получением поместий. Чем более централизованным являлось государство, тем более строго оно ограничивало самостоятельность граждан, провоцируя чиновников низшего и высшего звена к тайному нарушению закона в пользу подданных, желающих избавиться от строгого надзора. Показательные наказания коррумпированных чиновников обычно не давали почти никакого результата, потому что на месте устраненных (разжалованных или казненных) появлялись новые вымогатели взяток. Поскольку у центрального правительства обычно не было сил для тотального контроля за деятельностью чиновников, оно обычно довольствовалось поддержанием некоей «терпимой нормы» коррупции, пресекая лишь слишком опасные ее проявления. Наиболее ярко эта умеренная терпимость к коррупции заметна в обществах азиатского способа производства. В странах доколониального Востока правители, с одной стороны, претендовали на всеобщий «учет и контроль», но с другой стороны, постоянно сетовали на жадность чиновников, которые путают собственный карман с государственной казной. Именно в восточных обществах появляются первые исследования коррупции. Так, автор «Артхашастры» выделял 40 средств хищения государственного имущества жадными чиновниками и с грустью констатировал, что «подобно тому, как нельзя не воспринять мед, если он находится на языке, так и имущество царя не может быть, хотя и в малости, не присвоено ведающими этим имуществом»[9]. Коренной перелом в отношении общества к личным доходам государственных чиновников произошел только в Западной Европе Нового времени. Идеология общественного договора провозглашала, что подданные платят налоги государству в обмен на то, что оно вырабатывает разумные законы и строго следит за их неукоснительным выполнением. Личные отношения стали уступать место чисто служебным, а потому получение чиновником личного дохода помимо положенного ему жалования начали трактовать как вопиющее нарушение общественной морали и норм закона. Кроме того, обоснованная представителями неокласической экономической теории идеология экономической свободы требовала, чтобы государство «предоставило людям самим делать свои дела и предоставило делам идти своим ходом»[10]. Если у чиновников уменьшались возможности регулирующего вмешательства, падали и их возможности вымогать взятки. В конечном счете в централизованных государствах Нового времени коррупция чиновников хотя и не исчезла, но резко сократилась. Новым этапом в эволюции коррупции в развитых странах стал рубеж XIX и XX вв. С одной стороны, начался новый подъем мер государственного регулирования и, соответственно, власти чиновников. С другой – зарождалось крупное предпринимательство, которое в конкурентной борьбе стало прибегать к «скупке государства» – уже не к эпизодическому подкупу отдельных мелких государственных служащих, а к прямому подчинению деятельности политиков и высших чиновников делу защиты интересов капитала. По мере роста значения политических партий в развитых странах (особенно в странах Западной Европы после Второй мировой войны) получила развитие партийная коррупция, когда за лоббирование своих интересов крупные фирмы платили не лично политикам, а в партийную кассу. Крупные политики стали все чаще рассматривать свое положение как источник личных доходов. Так, в Японии и в наши дни политические деятели, помогающие частным корпорациям получать выгодные контракты, рассчитывают на получение процента от сделки. В это же время начала расти самостоятельность внутрифирменных служащих, которые также имеют возможности злоупотреблять своим положением.

В XIX веке коррупция стала определяться как процесс взяточничества, в котором участвуют общественные должностные лица и частные агенты. Под взяточничеством в основном понималась незаконная оплата (со стороны частных лиц) в обмен на правительственный ресурс, например взятка за осуществление услуг, пользование общественной собственностью либо освобождение от правительственного регулирования.

Во второй половине XX в., после появления большого числа политически самостоятельных стран третьего мира, их государственный аппарат, как правило, изначально оказался сильно подвержен системной коррупции. Дело в том, что на «восточные» традиции личных отношений между начальником и просителями здесь наложились огромные бесконтрольные возможности, связанные с государственным регулированием многих сфер жизни.

Например, президент Индонезии Х. М. Сухарто был известен как «мистер десять процентов», поскольку всем действующим в этой стране иностранным корпорациям предлагалось платить четко обозначенную взятку президенту и членам его семейного клана. Типичной была коррупция «снизу вверх», когда начальник мог свалить всю вину на нижестоящих, но встречалась и коррупция «сверху вниз», когда коррумпированные чиновники высших рангов совершенно не стеснялись открыто брать взятки и даже делиться ими с подчиненными (такая система коррупции существовала, например, в Южной Корее). В странах третьего мира появились клептократические режимы (на Филиппинах, в Парагвае, на Гаити, в большинстве африканских стран), где коррупция тотально пронизывала все виды социально-экономических отношений и без взятки просто ничего не делалось. Развитие мирохозяйственных отношений также стимулировало развитие коррупции. При заключении контрактов с зарубежными покупателями крупные транснациональные корпорации даже стали легально включать в издержки переговоров расходы «на подарки». В 1970-х годах на весь мир прогремел скандал с американской компанией Lockheed, которая для продажи своих самолетов невысокого качества давала крупные взятки высокопоставленным политикам и чиновникам ФРГ, Японии и других стран. Примерно с этого времени коррупция стала осознаваться как одна из глобальных проблем современности, мешающая развитию всех стран мира. Еще более актуальной проблема стала в 1990-х гг., когда постсоциалистические страны продемонстрировали размах коррупции, сопоставимый с ситуацией в развивающихся странах. Часто возникала парадоксальная ситуация, когда одно и то же лицо одновременно занимало важные посты и в государственном, и в коммерческом секторах экономики; в результате многие чиновники злоупотребляли своим положением, даже не принимая взяток, а непосредственно защищая свои личные коммерческие интересы.

В современной экономической науке принято отмечать множественность причин коррупции, выделяя экономические, институциональные и социально-культурные.

Экономические причины коррупции – это прежде всего низкая заработная плата государственных служащих, а также их широкие полномочия влиять на деятельность фирм и граждан. Коррупция расцветает всюду, где у чиновников есть широкие полномочия распоряжаться какими-либо дефицитными благами. Особенно это заметно в развивающихся и в странах с переходной экономикой, но проявляется и в развитых странах. Например, в США отмечено много проявлений коррупции при реализации программы льготного предоставления жилья нуждающимся семьям.

Институциональными причинами коррупции считаются высокий уровень закрытости при работе государственных ведомств, громоздкая система отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, слабая кадровая политика государства, допускающая распространение синекур и возможности продвижения по службе вне зависимости от действительных результатов работы служащих.

Социально-культурными причинами коррупции являются недостаточная информированность и организованность граждан, их низкая общественная активность и пассивность в решении государственных дел, в отношении произвола власть имущих.

В тех странах, где действуют все три группы факторов (это прежде всего развивающиеся и постсоциалистические страны), уровень коррупции наиболее высок. Напротив, в странах западноевропейской цивилизации эти факторы выражены гораздо слабее, поэтому и коррупция там более умеренная. Предельно лаконичное определение основных причин коррупции некоторые зарубежные экономисты выражают следующей формулой:

Коррупция = Монополия + Произвол – Ответственность.

Это значит, что возможности коррупции прямо зависят от монополии государства на выполнение некоторых видов деятельности (например, монополия на государственные закупки ряда товаров) и от бесконтрольности деятельности чиновников, но обратно зависят от вероятности и тяжести наказаний за злоупотребления. Коррупция проявляется в различных сферах экономической деятельности человека, которые в совокупности формируют своеобразные рынки. Формирование рынка коррупционных услуг связано с распределением сфер влияния между чиновниками и порядком их взаимодействия между собой. Наиболее распространена децентрализованная (внешняя) коррупция, когда сделки заключаются индивидуально между должностным лицом и частным лицом. Однако добавление внутренней коррупции – между членами одной организации – придает ей черты организованной преступности.

Таким образом, общие тенденции эволюции коррупционных отношений связаны с постоянной трансформацией более простых форм в более сложные, переход от эпизодической низовой коррупции к систематической верхушечной и международной.

Практикум

В результате освоения данной темы студент должен:

ЗНАТЬ:

♦ определение модели коррупции

♦ основные модели коррупции

УМЕТЬ:

♦ различать модели распределения ресурсов в экономике с коррупцией

♦ различать бихевиористские модели коррупции

ВЛАДЕТЬ:

♦ навыками самостоятельного анализа модели распределения ресурсов в коррупционной экономике

♦ навыками самостоятельного анализа бихевиористской модели коррупции.

Существующие теоретические подходы к коррупции находят свое отражение в различных ее моделях. Модель коррупции – есть теоретическое представление о реальной системе участников коррупции, составе ее элементов, количестве и характере связей между ними, выполняемых системой коррупционных функций в ходе реализации выбранных участниками стратегий своего поведения и имитации коррупционных эффектов. Существующие теоретические воззрения позволили ученым разработать различные модели коррупции. Например, модели распределения ресурсов в экономике с коррупцией; модели коррупции в налоговых органах; модели с иерархической структурой, модели множественного коррупционного равновесия; динамическая модель ограничения коррупции; модель обмена популярности на взятку; модель коллективной репутации и ряд других[11]. Соответственно видам коррупции их модели могут быть социальными, экономическими, политическими и т. д.[12]. Рассмотрим наиболее известные и распространенные модели коррупции.

Экономический подход к исследованию коррупции стал популярен после классической работы Сьюзен Роуз-Аккерман (The economics of corruption / S. Rose-Ackerman // Journal of public economics), опубликованной в 1975 г. Схожие проблемы исследованы А. Шлейфером и Р. У. Вишней. В своей модели они указывают на возможность «воровства» у государства тех благ, которые распределяет государственный служащий. Коррупция определяется как продажа государственными служащими государственной собственности в частных целях[13].

Модель распределения ресурсов в коррупционной экономике рассматривается следующим образом. Если величину взятки легко сравнить с денежным выражением суммы украденного, то для потерь субъектов от наказания приходится учитывать альтернативные издержки – количество лет, которое преступник проведет в заключении, помноженное на разницу между его возможным среднегодовым доходом и расходами на его содержание в тюрьме. Также можно учитывать отрицательные социальные последствия снижения веса пойманного преступника в обществе и снижения его возможного дохода. Вымогательство взяток приводит к уменьшению количества государственных услуг.

В модели, в которой ведомство производит один однородный продукт с кривой спроса D(P) со стороны частных лиц, товар (услуга) продается чиновником, который имеет возможность влиять на количество продающегося товара. Он может просто отказать любому индивиду в предоставлении товара безо всякого риска наказания для себя. Цель чиновника – максимизировать величину взяток, которые он собирает от продажи государственного товара, официальная цена за который равна P, а затрат на производство для чиновника нет, так как их оплачивает государство. Есть два случая – с воровством и без него, от этого зависят предельные затраты MC (англ.: marginal cost) чиновника (рис. 2.1).

Рис. 2.1. Модель коррупции без воровства: Q – государственный товар (услуга); MR – предельный доход, MC – предельные затраты; P – цена государственного товара (услуги); D – кривая спроса на государственный товар (государственные услуги) со стороны частных лиц

Если служащий получает от граждан сумму, из которой передает официальную цену товара государству, то MC будет равно P. Если же он ничего не передает государству и присваивает всю полученную сумму, то MC для него равно нулю и гражданин платит только взятку. Проводить дискриминацию граждан, назначая каждому свою цену, он не может и поэтому действует как монополист. Согласно данной модели коррупция распространяется прежде всего вследствие конкуренции между чиновниками, поскольку наиболее привлекательные должности достаются тем, кто может за них заплатить наибольшую цену, что стимулирует сбор взяток.

В случае коррупции с воровством распространение коррупции ускоряется благодаря двум факторам.

Во-первых, чиновники конкурируют в борьбе за бюджетные средства.

Во-вторых, для потребителей государственных услуг расход на взятку по сговору с чиновником получается меньше, чем на налог или пошлину, и поэтому взяткодатели оказываются в лучшей позиции на рынке, чем их законопослушные конкуренты (рис. 2.2).

Рис. 2.2. Модель коррупции с воровством: Q – государственный товар (услуга), MR – предельный доход, MC – предельные затраты; P – цена государственного товара (услуги); D – кривая спроса на гос. товар (гос. услуги) со стороны частных лиц

В свете борьбы с коррупцией в данном случае достаточно ввести строгий учет с целью затруднить воровство. Переход к коррупции без воровства, как видно из графиков, также уменьшит количество взяток.

Вместе с тем авторы модели отмечают, что она применима в основном к авторитарным режимам и неразвитым рынкам. В странах с открытой экономикой конкуренция в целом оказывает обратное – сдерживающее – воздействие на коррупцию. Если различные ведомства предоставляют одни и те же услуги, то у потребителя появляется выбор и уровень вымогательства взяток снижается. Частные фирмы сообщают о дающих взятки конкурентах в правоохранительные органы. Конкуренция среди политических элит в демократических режимах делает деятельность правительства более прозрачной[14].

Модель коррупции как социальных отношений впервые исследована Гарри С. Бекером и Георгом Дж. Стиглером в 1974 г., а в последующем – Эдвардом Банфилдом в 1975 г.[15] Для объяснения причин и сущности коррупционных отношений используется модель «поручитель (принципал) – исполнитель (агент) – опекаемый (клиент)» (рис. 2.3).

Рис. 2.3. Модель коррупции в системе «принципал – агент – клиент»

Данная модель рассматривает ситуацию, когда поручитель (принципал) не обладает всей полнотой информации о действиях исполнителей (агентов). Поэтому он заключает с ними договор, содержащий выгодные для агентов условия, которые мотивируют их к совершению действий в интересах принципала (главным образом к предоставлению услуг клиентам). В этой модели центральное правительство действует как принципал (П): оно устанавливает правила и ставит перед агентами (А), чиновниками среднего и низшего звена, конкретные задачи. Чиновники выступают при этом как посредники между центральным правительством и клиентами (К), отдельными гражданами или фирмами. В обмен на оплату налогов агент от имени принципала предоставляет клиентам различные услуги (лицензирует деятельность фирм, выдает гражданам социальные пособия, осуществляет наем работников на государственную службу и т. д.). Например, в рамках налоговой службы принципалом выступает государство в лице руководителя налоговой службы, агенты – это сборщики налогов, а в качестве клиентов выступают все налогоплательщики. В обмен на оплату налогов налогоплательщики получают возможность легально функционировать, в противном случае их ожидают штрафы и прочие наказания.

Качество системы регулирования зависит от того, возникают ли в этой системе конфликты интересов между принципалом и агентом. Правительство в принципе не имеет ни времени, ни возможностей лично обслуживать каждого клиента, поэтому оно делегирует полномочия на их обслуживание чиновникам, установив для них определенные правила. Чиновники-агенты, зная своих клиентов лучше, чем правительство-принципал, могут более эффективно работать с клиентами. Но принципалу трудно контролировать, как многочисленные посредники-агенты выполняют порученную работу, тем более что чиновники могут сознательно скрывать информацию об истинных результатах своей деятельности. Поскольку честность чиновника-агента не может быть полностью контролируемой, агент самостоятельно решает, быть ли ему «честным». Решение чиновника зависит от ожидаемых вознаграждений за добросовестную работу и ожидаемых наказаний за злоупотребления. Например, в российской налоговой системе оплата налогового служащего почти не зависит от количества вносимых в бюджет средств за счет выявленных им укрываемых налогов. Это приводит к тому, что зачастую сборщик налога оказывается в большей степени заинтересован в получении взяток, чем в честной службе.

Нелегальное вознаграждение чиновнику-агенту может предоставляться его клиентами по разным мотивам. Гражданин или фирма могут дать взятку, чтобы чиновник предоставил им положенные услуги более оперативно, «вне очереди» (ускоряющая взятка). Чаще, однако, чиновников подкупают, чтобы они закрывали глаза на существующие нарушения (тормозящая взятка). Бывает и так, что чиновник имеет широкие возможности для придирок по надуманным предлогам – тогда взятки дают, чтобы чиновник не воспользовался своими возможностями проявить самодурство (взятка «за доброе отношение»).

Для предотвращения коррупции наиболее ответственным служащим стараются назначать очень высокое жалованье и одновременно ужесточают меры наказания за нарушение ими служебного долга. Однако многие исследователи отмечают, что во многих случаях государственное жалование не может конкурировать с финансовыми возможностями потенциальных взяткодателей (если ими являются крупные легальные бизнесмены или представители организованной преступности). Достойная зарплата служащего является необходимым, но недостаточным условием для предотвращения коррупции. Поэтому государство дополняет (или даже заменяет) высокие поощрения на «воззвания к честному поведению». Это значит, что правительство пытается создать психологические барьеры против своекорыстия служащих, например повышая моральный уровень граждан через механизмы обучения и идеологической пропаганды. Кроме того, правительство поощряет прямые связи с гражданами (например, прием жалоб от населения), которые служат дополнительным – и очень важным – инструментом контроля за действиями чиновников.

Таким образом, от зарплаты служащих и от широты их полномочий зависят взаимоотношения «служащий – гражданин», а от степени контроля государства над служащими и влияния граждан на государство – взаимоотношения «государство – гражданин». Моральные нормы влияют в этой системе на все виды отношений, определяя меру допустимости отступлений от требований закона.

Существует также точка зрения, что к коррупции допустимо терпимое отношение. Согласно одному аргументу в истории развития некоторых стран (Индонезии, Таиланда), были периоды, когда экономика и коррупция росли одновременно[16]. Согласно другому аргументу взяточничество есть лишь реализация рыночных принципов в деятельности государственных и муниципальных структур. Таким образом, терпимое отношение к коррупции допустимо в условиях экономического бума либо пока она не затрагивает эффективность рынка в целом. Критики этой точки зрения возражают, что вследствие перечисленных выше причин страны с высоким уровнем коррупции после периода роста рискуют утратить стабильность. Оптимальный уровень коррупции можно представить так, как он представлен на рис. 2.4.

Рис. 2.4. Оптимальный уровень коррупции

По мере того как государство искореняет коррупцию, затраты на это плохо окупаемое занятие возрастают настолько, что для полной ликвидации коррупции придется затратить бесконечные усилия. Сравнивая потери от коррупции и затраты на искоренение коррупции для каждого ее уровня, можно найти оптимальный уровень коррупции, соответствующий наименьшим суммарным потерям. Оказывается, для общества выгоднее не уничтожать коррупцию до конца – просто вследствие высокой затратности этого процесса.

Продолжением модели коррупции как социальных отношений является бихевиористская модель коррупции. В процессе воспитания и социализации большинство индивидов оказываются способными усваивать этос[17] приоритетных для них социальных групп и поддерживать его в своей последующей социальной деятельности. И какой этос индивид будет поддерживать, определяется реальными, а не нормативными социальными практиками, теми реальными правилами поведения в различных жизненных ситуациях, которые приняты в более или менее крупных социальных группах. Соответствующий этос в данном аспекте следует понимать как стиль жизни социальных групп коррупционеров, как ориентацию их культуры в широком смысле, их норм и правил поведения на ту или иную коррупционную активность, как совокупность приоритетных для этих социальных групп ценностей, норм морали и стереотипов поведения, допускающих и поддерживающих коррупционное поведение. В соответствии с бихевиористским определением коррупция – это злоупотребление общественной должностью, полномочиями или ресурсами в целях получения личной выгоды.

Согласно законам бихевиоризма, попадая в коллектив, человек перенимает правила поведения, которые в этом коллективе приняты. Поэтому, если внутриведомственная культура такова, что по отношению к взяткам царит «обстановка благодушия, порой безответственности при решении служебных вопросов, отсутствие гласности при обсуждении проступков сотрудников», новые сотрудники примут такое поведение как нормальное и будут вести себя так в дальнейшем[18].

Распространение коррупции среди чиновников приводит к тому, что в ней оказываются заинтересованными и подчиненные, и руководители. Оценка потенциальной выгоды и рисков, связанных с коррупцией, в упрощенной форме описывается следующей моделью (табл. 2.1).

Таблица 2.1. Оценка потенциальных выгоды и рисков, связанных с коррупцией

Данная система достаточно устойчива, она обеспечивает стабильность коррупционной деятельности и рынка коррупционных услуг. Например, можно столкнуться с принципом презумпции добросовестности правоохранительных органов, что означает, что шансы уличить их сотрудника в неправомочных действиях ничтожно малы.

На практике подчиненные делят взятки не только с руководством, но и друг с другом. Конечным итогом является формирование специфических для коррупции внутренних рынков и экономических механизмов. В частности, возникают позиции с особенно высокими нелегальными доходами. Борьба между чиновниками за такие позиции формирует внутренний «рынок труда». По мере развития коррупции происходит некоторая централизация рынка начиная с уровня отдельных ведомств, когда чиновники вырабатывают тарифы за принятие конкретных решений, чтобы снизить уровень внутренней конкуренции за каждую взятку и повысить общий доход.

В то же время необходимо отметить, что для поддержания стабильности нелегальных финансовых потоков чиновникам требуется определенное правовое поле, им необходимы законодательные факторы, позволяющее, с одной стороны, получать неправомерные экономической выгоды от коррупции, а с другой – иметь определенную юридическую защищенность от возможного административного и уголовного преследования. Приходится признать, что коррупционные практики – даже при некотором снижении их объема в последние годы – все еще очень часто используются в качестве правил поведения государственных и муниципальных служащих, а при взаимодействии с ними также и граждан. И поэтому в современной российской ситуации этос коррупции поддерживается постоянным воспроизведением договорных коррупционных отношений, временных и неформальных, конкретных и очень разнообразных, адаптированных к имеющимся нормам законодательства, условиям социальной среды, действиям органов власти, складывающейся экономической и социальной ситуации.

Таким образом, рассмотренные модели коррупции достаточно реально отражают существующую коррупционную практику, наглядно демонстрируя соединение современного понятия обычной коррупции с понятием системной коррупции.

Практикум

В результате освоения данной темы студент должен:

ЗНАТЬ:

♦ классификацию основных видов коррупции,

♦ типологию коррупционных отношений;

УМЕТЬ:

♦ различать политическую и административную коррупцию,

♦ различать верхушечную и низовую коррупцию;

ВЛАДЕТЬ:

♦ навыками самостоятельного анализа верхушечной коррупции,

♦ навыками самостоятельного анализа низовой коррупции.

В настоящее время существуют различные подходы к классификации коррупции. Из множества представлений о коррупции рассмотрим следующие.

Первый подход трактует коррупцию как некоторые отклонения от норм права, служебной этики или общечеловеческих моральных принципов. Таким образом, коррупция – это совокупность «нехороших дел» конкретных персон. Эти персоны могут работать в министерствах, быть депутатами, служить в коммерческих фирмах или профсоюзах. Ниже речь будет идти только о «государственной» коррупции, то есть о той ее разновидности, для которой существенно участие в «нехорошем деле» должностного лица, состоящего на государственной службе (в широком смысле слова – от «избранников народа» до обычных чиновников и «бюджетников», включая работников медицины, образования и т. д.).

«Государственная» коррупция существует постольку, поскольку чиновник может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства, государственная или муниципальная собственность, государственные заказы или льготы, медицинские, образовательные и иные социальные услуги, которые должно оказывать государство, и т. п.

Государственный служащий обязан принимать решения исходя из целей, установленных правом (конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемых культурных и моральных норм. Коррупция начинается тогда, когда действия должностного лица, соответствующие этим целям, подменяются его же действиями, обусловленными корыстными интересами. Этого достаточно, чтобы характеризовать такое проявление коррупции, как злоупотребление служебным положением в корыстных целях. Часто должностное лицо действует не только в собственных интересах, но и в интересах другой стороны (гражданина, представителя бизнеса, другого должностного лица). Эта сторона нуждается в определенных услугах должностного лица, которые оно и предоставляет, но не в рамках обычного выполнения своих обязанностей, а за некоторое вознаграждение, которое не предусмотрено нормами и скрывается участниками сделки от общества. В этом случае говорят о таком проявлении коррупции, как взяточничество. Часто наиболее распространенные проявления коррупции, заключающиеся в получении чиновниками взяток за «оказание услуг» или «снятие преград», называют административной коррупцией.

В рамках такого подхода к коррупции, американский ученый С. Роуз-Аккерман подразделяет (Susan Rose-Ackerman) коррупцию на политическую, связанную с процессом принятия закона, и административную, обусловленную их применением[19]. Разные ее проявления классифицируются по месту и характеру коррупционных действий. И в этой связи различают верхушечную и низовую коррупцию. Первая (верхушечная) охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (законы, государственные заказы, приватизация, государственные инвестиции и т. д.). Важно отметить, что очень часто верхушечная коррупция порождается взаимодействием власти и бизнеса.

Низовая коррупция распространена на среднем и низшем уровнях и связана с текущими делами и повседневным взаимодействием чиновников с гражданами и предпринимателями (лицензии, штрафы, регистрация, разрешения, услуги в сфере здравоохранения, образования, жилья, социального обеспечения и т. д.).

Привлекательность низовой коррупции состоит в том, что при минимальном риске для обеих сторон она обладает специфической ценностью не только для получателя (вымогателя) взятки, но и для взяткодателя. Взятка помогает им оперативно решить свои проблемы. С другой стороны, это часть платы за возможность мелкого нарушения законов и принятых положений.

В то же время масштабная низовая коррупция предельно опасна, поскольку она, во-первых, создает благоприятный психологический фон для существования остальных форм коррупции и, во-вторых, взращивает вертикальную коррупцию.

Часто обе стороны принадлежат к одной государственной организации. Например, когда чиновник дает взятку своему руководителю за то, что последний покрывает коррупционные действия взяткодателя. Это тоже коррупция, которую обычно называют вертикальной. Она, как правило, выступает в качестве моста между верхушечной и низовой коррупцией. Это особо опасно, так как свидетельствует о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в организованный, системный характер.

Коррупция проявляется в различных сферах экономической деятельности человека, которые в совокупности формируют своеобразные рынки. Коррупция при применении описываемого нами подхода часто классифицируется по «профессиональному» признаку: коррупция на таможне, коррупция при заключении контрактов, коррупция в образовании и т. д. Формирование рынка коррупционных услуг связано с распределением сфер влияния между чиновниками и порядком взаимодействия их между собой. Наиболее распространена децентрализованная (внешняя) коррупция, когда сделки заключаются индивидуально между должностным лицом и частным лицом. Однако добавление внутренней коррупции – коррупции между членами одной организации – сообщает ей черты организованной преступности.

Одним из важнейших факторов возникновения и развития коррупции является неформальная структура организации. Ее наличие позволяет не только нарушать установленные правила, но и выходить за определенные пределы правового поля, и такое поведение поощряется неформальным субкультурным кодексом поведения. Профессиональная среда, неформальные отношения играют существенную роль в формировании модели поведения сотрудника. Сотрудники способны воспринять неподобающие формы поведения, если в рамках принятой внутри организации субкультура они считаются приемлемыми, тем более что данная субкультура предполагает применение определенных неформальных санкций за неприятие и противление такому поведению. Вследствие этого в реальных ситуациях, когда коррупционные действия возможны, поведение государственных и муниципальных служащих определяется сложившимся этосом поведения, т. е. сводом неформальных, но привычных и усвоенных в ходе социализации правил, а этот этос поведения, необходимо признать, и в органах власти, и среди бизнесменов, и среди граждан других социальных групп скорее коррупционный, чем некоррупционный.

Именно это – одна из причин, почему коррупционный этос, который постоянно воспроизводится в их неформальных отношениях и который оказывается сильнее законов и инструкций, не позволяет органам власти избавиться от коррупции среди своих служащих и должностных лиц.

Когда мы говорим о формировании организованных коррупционных структур и сообществ, под этим понимается, что в организации формируются внутренние – как вертикальные, так и горизонтальные – коррупционные связи. Внутренняя коррупция появляется, когда под коррупционером понимается группа лиц, между которыми четко распределены роли, существует иерархия. В такой системе могут возникать группы «специфических контролеров», которые проверяют лояльность и «честность» низовых исполнителей в понимании принятой данной организацией субкультуры. При такой иерархии взятки распределяются и передаются от исполнителей более низкого уровня к чиновникам более высокого уровня.

Второй подход трактует коррупцию как определенный вид социально-экономических отношений. Это касается, как правило, той разновидности коррупции, которая сопряжена с взяточничеством, поскольку взятка – это определенный вид отношений, в который вступают стороны. С этой точки зрения можно выделить две крупные разновидности коррупции.

Первая из них – «западная коррупция». В этом случае коррупция выступает в роли своеобразного рынка коррупционных услуг, на котором стороны вступают во временные разовые отношения «купли-продажи». Обычно это характерно для низовой коррупции. Когда это касается верхушечной коррупции, ее стабильный уровень нередко поддерживается институтом посредников, сводящих на время «покупателей» и «продавцов» коррупционных услуг.

Вторая разновидность системы коррупционных отношений – «восточная коррупция». В этом случае коррупция в стране образует давно укорененную систему социальных отношений, причем эта система теснейшим образом переплетена с другими социальными отношениями – родственными, клановыми, корпоративными, земляческими, профессиональными и т. д. Это делает коррупцию в стране системным фактором.

Естественно, выше описаны «идеальные» типы. В реальности в конкретных странах или в разных районах одной и той же страны, в разных сферах и на разных уровнях коррупции тот или иной тип – «восточный» или «западный» – может быть представлен в разной пропорции.

Третий подход рассматривает коррупцию как набор универсальных стратегий поведения больших социальных групп. Например, «покупка» посредством взяток государственных услуг есть универсальная стратегия компенсации дефицита услуг или низкого качества услуг, которые должны предоставляться государством.