Читать онлайн Парламентское право бесплатно

1.1 Исторические корни принципа народного представительства

Понимание роли и места органов народного представительства в политической системе современной России невозможно без всестороннего осмысления многовековой истории законодательных учреждений – от веча, боярской думы, дореволюционных Государственных дум и Государственного совета, до советского народовластия и современных форм парламентской демократии.

Первой формой непосредственного участия народа в решении государственных дел было Вече – собрание всех свободных жителей. Летописи упоминают о вечевых собраниях во всех древнерусских княжествах. Предметом обсуждения на вече могла стать любая проблема государственной жизни, чаще всего решались вопросы о призвании на службу и изгнании князей, о военных походах и о заключении мирных договоров. В большинстве русских земель вечевые собрания исчезают после монгольско-татарского нашествия. В Северо-западных землях (Новгород, Псков, Смоленск) Вече играло большую роль и просуществовало дольше, так как эти княжества не были разорены в период монгольско-татарского нашествия. Однако после включения в состав Московского царства и в этих землях Вече отмирает.

Одновременно во всех русских землях действовали княжеские думы в качестве постоянного совета при князе, в который входили ближайшие его соратники. Как правило, князь не предпринимал никакого серьезного дела, не обсудив его со своими боярами. Нередко в княжеских думах участвовали и представители духовенства, однако их участие не было постоянным.

В новых исторических условиях Московского царства продолжением княжеской думы явилась Боярская дума. Без нее не обходился ни один государь.

Самостоятельной роли боярская дума не играла, и всегда действовала вместе с царем, составляя совместно с государем единую верховную власть. Это единство особенно рельефно проявлялось в делах законодательства и в международных сношениях. Боярская дума просуществовала до конца XVII века.

Первыми государственными учреждениями, в которых представительное начало играло заметную, а на пике их деятельности определяющую роль были совещания боярства, духовенства, представителей служилого класса и купечества, которые созывались царями с середины XVI по семидесятые годы XVII веков, получившие в последствие название земских соборов.

За период с 1549 года, когда Иван Грозный собрал первое собрание такого рода, чтобы призвать к мировому соглашению всех, находившихся в тяжбе и заявить о своем прощении прежних вин боярства, и до 1684 года, когда был распущен собор, созванный для обсуждения вопроса о мире с Польшей, насчитывается 57 земских соборов.

Земские соборы избирали на царство государей, как в случаях, когда были сомнения в пригодности законных наследников престола (слабоумие Федора Иоанновича (собор 1584г.), малолетство Петра при слабоумии Ивана Алексеевича (собор 1682 года), так и в поворотных для России случаях, когда прерывалась династия и новый государь нуждался в легитимации (избрание Годунова в 1598 году, Василия Шуйского в 1606 году, низведение Шуйского и препоручение царства семи боярам во главе с Милославским в 1610 году; признание русским царем польского королевича Владислава в 1610 году, избрание на царство Михаила Романова в 1613 году.) Соборы рассматривали вопросы войны и мира (1566, 1580, 1591, 1598, 1604, 1616, 1621, 1653 гг.), принимали законоуложения (1648 г.), принимали под цареву руку новые территории (1651 и 1653 гг. – решение о присоединении Украины) и решали такие деликатные вопросы, как, например, освобождение населения от присяги, принесенной самозванцу (1607г.). Чаще же всего соборы рассматривали вопросы взыскания налогов.

Таким образом, функции и сферы ведения Земских Соборов достаточно точно совпадает с перечнем проблем и вопросов, которые рассматривались сословными парламентами стран Западной и Центральной Европы.

По мере укрепления царской бюрократии к концу XVII века земские соборы сошли на нет. В 1653 году был созван последний Земский собор.

Определенным отголоском деятельности Земских соборов стала при Екатерине работа Уложенной комиссии – собрания депутатов всех сословий, земель и народностей России, для выработки нового законодательного уложения. Однако эта попытка оказалась безрезультатной.

При Александре I по поручению молодого императора трудами выдающегося государственного деятеля М.М. Сперанского были разработаны контуры двухпалатного законосовещательного представительного органа, который должен был состоять из Государственной думы и Государственного совета.

Учрежденный в 1801 году Государственный совет стал в 1810 году высшим законосовещательным учреждением Российской империи. Все законы, законодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном совете.

При Александре II, создание представительных учреждений перешло в практическую плоскость, но не на общенациональном, а на местном и региональном уровнях. Были созданы уездные и губернские земские собрания, ставшие школой и куницей кадров для будущих парламентских учреждений. В последние годы жизни царя идея двухпалатного общегосударственного законосовещательного органа едва не воплотились в жизнь. Проект конституционного акта, за разработку которого отвечал министр внутренних дел Лорис-Меликов, был в принципе одобрен императором за несколько дней до своей гибели от рук народовольцев.

Убийство царя-реформатора и последовавшие за ним контрреформы Александра III задержали движение России по пути создания парламента, но сам вектор этого движения был задан.

В первые годы двадцатого века требование создать в России общегосударственный представительный и законодательный орган стало всеобщим. Оно было реализовано царскими манифестами и указами осенью 1905 – зимой 1906 годов. Законодательная функция возлагалась на учреждаемую для этой цели Государственную думу и реформируемый Государственный совет, действовавший к тому времени уже более 100 лет.

Манифестом от 20 февраля 1906 года император установил, что «со времени созыва Государственного совета и Государственной думы, закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы». Государственный совет и Государственная дума должны были ежегодно созываться и распускаться императорскими указами. Обе палаты наделялись правом самостоятельно проверять полномочия своих членов. Одно и то же лицо не могло одновременно быть членом Государственного совета и Государственной думы. Обе палаты пользовались правом законодательной инициативы (за исключением основных государственных законов, почин пересмотра которых император оставил за собой).

По общему правилу, законодательные предположения рассматривались в Государственной думе и по одобрению поступали в Государственный совет. Но законодательные инициативы Государственного совета должны были рассматриваться и одобряться сначала им и лишь после этого поступать в Государственную думу. После одобрения обеими палатами законопроекты поступали на усмотрение императора. Государственный совет и Государственная дума получали также определенные контрольные полномочия: в установленном законом порядке они могли обращаться к министрам и руководителям государственных ведомств с запросами по поводу решений и действий этих ведомств и их чиновников в случае, если их законность вызывала сомнения.

Сопоставление этой конструкции с европейскими стандартами того времени позволяет заключить, что в целом российский парламент вполне соответствовал им. Государственная дума избиралась непрямыми выборами по куриям.

Государственный совет – вторая палата первого российского парламента – формировался по смешанному принципу. Половина его членов назначалась царем. Другая половина – избиралась частично по территориальному (по одному члену Государственного совета от каждого губернского земского собрания), частично по сословно-корпоративному принципу (шесть членов от духовенства православной Российской церкви, восемнадцать от губернских дворянских обществ, шесть членов от Академии наук и университетов, по шесть от промышленных и торговых корпораций).

Таким образом, в порядке формирования избираемой части Государственного совета сочеталась модель, характерная для германских государств первой половины и середины века (посословное избрание членов верхней палаты) и модель третьей Французской республики (выборы от территориальных представительных органов). Для выборных членов Государственного совет устанавливался возрастной ценз в сорок лет. Срок их полномочий составлял девять лет с обновлением одной трети каждого разряда каждые три года.

Первому русскому двухпалатному парламенту был отмерян недолгий век – чуть больше десяти лет.

В ходе Февральской и Октябрьской революций 1917 года сложилась новая система представительной власти. Ею стали Советы.

С 1924 года в Союзе Советских Социалистических Республик, в состав которого входила Россия (Российская Советская Федеративная Социалистическая республика) законодательная и представительная функция de jure принадлежала Съезду Советов, который для текущей работы формировал две палаты – Союзный Совет, в котором союзные республики были представлены пропорционально населению каждой из них, и Совет Национальностей, который формировался по следующему принципу: от каждой союзной республики (независимо от численности населения) – по 5 человек и от каждой автономной области или республики – по 1человеку.

Президиумы обеих палат входили в состав Президиума Центрального исполнительного комитета Съезда Советов.

По Конституции 1936 года Верховный Совет СССР являлся высшим органом государственной власти Советского Союза, который, принимая решения по важнейшим вопросам государственного строительства, экономики, социальнокультурной сферы, определяя основные направления внешней политики, осуществлял высший контроль за деятельностью государственного аппарата. Верховный Совет СССР избрал Президиум Верховного Совета СССР, формировал Правительство СССР, избирал Верховный Суд СССР, назначал Генерального прокурора СССР. Верховный Совет СССР мог также назначить следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу.

Верховный Совет СССР избирался населением страны сроком на 4 года путем всеобщего, равного и прямого избирательного права. Депутатом мог быть избран гражданин СССР не моложе 23 лет.

Был сохранен принцип двухпалатности. Верховный Совет СССР состоял из двух равноправных палат – Совета Союза и Совета Национальностей. Совет Союза избирался по норме: один депутат на 300 тыс. человек населения. В Совет Национальностей избирались по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной республики, по 5 депутатов от каждой национальной области и по 1 депутату от каждого национального округа.

Обе палаты обладали правом законодательной инициативы, их сессии проходили одновременно, в случае разногласий между палатами вопрос рассматривался согласительной комиссией, образуемой самими палатами на паритетных началах.

Каждая палата образовывала постоянные комиссии: мандатную, комиссию законодательных предположений, планово-бюджетную, комиссию по иностранным делам, комиссию по делам молодежи, а также комиссии по отраслям или группам отраслей экономики и государственного управления.

Законодательная деятельность Верховного Совета СССР осуществлялась в двух формах: непосредственно путем принятия законов и путем утверждения указов Президиума Верховного Совета СССР, изданных в период между сессиями.

Президиум Верховного Совета СССР имел широкие полномочия вносить изменения и дополнения в действующее законодательство, в том числе в законы СССР и Основы законодательства Союза ССР и союзных республик. Утверждение указов Президиума Верховного Совета СССР общенормативного характера проводилось на собиравшихся 2 раза в год сессиях Верховного Совета СССР.

Голосование законов производилось раздельно по палатам. Закон считался утвержденным, если за его принятие в каждой из палат подавалось простое большинство голосов (для внесения изменений в Конституцию требовалось квалифицированное большинство, не менее 2/3 голосов, в каждой палате). Руководящим ядром всех государственных органов, в том числе и Верховного Совета СССР, являлась Коммунистическая партия. Выдвигаемые КПСС задачи определяли деятельность каждого Совета, лежали они и в основе деятельности Верховного Совета СССР.

Существенная активизация деятельности советов всех уровней начинается после отмены статьи 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС. Особенно активно стали работать Съезды народных депутатов РСФСР и Верховный Совет РСФСР. Всего за 1990 год было принято свыше 150 законодательных актов, формирующих основу рыночных реформ, законодательное закрепление принципа частной собственности, расширение форм собственности и хозяйственной деятельности, утверждение их равенства, создание конкурентной среды. Были введены институт президентства и Конституционный Суд.

Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 января 1991 года было утверждено Положение о Совете Федерации РСФСР в качестве консультативно-координационного органа в составе Председателя Верховного Совета РСФСР (Председатель Совета Федерации), Председателей Верховных Советов республик, автономных областей и округов, краев, областей, Московского и Ленинградского городских советов. Совет Федерации РСФСР дважды собирался на свои заседания (22 ноября 1990 года и 23 января 1991 года) и внес определенный вклад в подготовку Федеративного договора.

После осуществления конституционной реформы в конце 1993 г. органы советской власти прекращают свою работу как на общегосударственном уровне (съезд, Верховный Совет), так и в большинстве субъектов Федерации.

1.2 Понятие и место парламентского права в системе права

Проводимые с конца 80-х – начала 90-х годов в России конституционной реформа привели к формированию новой политической системы, федеративного устройства государства, созданию новых институтов (президента, конституционной юстиции, уполномоченного по правам человека и т.д.). Изменение политической системы повлекло за собой и изменения в правовой системе.

Объем нормативного регулирования до определенного момента не позволял выделить автономное структурное подразделение, собрав воедино нормы, регулирующие институт парламента. Сегодня нет смысла отказываться от выделения парламентского права, однако не в роли отдельной отрасли права, а в качестве комплексной составной части конституционного права.

Развитие указанной законодательной базы приводит к образованию парламентского права. В последнее время политики и ученые уделяют все больше внимания парламентскому праву, что позволяет говорить о нем уже не как об институте, а как о подотрасли конституционного права (наряду с избирательным правом).

Тем не менее, "вопрос о существовании такой отрасли права является весьма дискуссионным, многие исследователи обоснованно рассматривают проблемы российского парламентаризма в рамках конституционного права России"1.

Безусловно, парламентское право имеет определенную специфику предмета и метода правового регулирования – основных критериев, используемых при построении системы права. Парламентское право регулирует организационные, процессуальные отношения. Если в целом для конституционного права характерны методы, основанные на властно-императивных началах, то для парламентского – прежде всего на началах координации и согласования2.

Статус парламентского права в системе права до конца не определен, возможно, потому, что в теории выделяют несколько структурных элементов отрасли: институты – наиболее распространенный в конституционном праве структурный элемент отрасли, подотрасли, субинституты, подинституты.

Данные проблемы дискутируются в теории права, поскольку вопросы построения системы права, выделения новых отраслей и структуризация последних – сфера теории права3. Тем не менее, ученые-отраслевики, конституционалисты, предлагают свои, авторские структуризации. Например, существует мнение о разделении конституционного права на материальное и процессуальное, что, следовательно, влечет за собой выделение парламентского материального и парламентского процессуального права4.

М.С. Саликов говорит о создании внутри конституционного права не только парламентского права, но и парламентского процессуального права. Т.Д. Зражевская предлагает выделить в структуре конституционного права подотрасль конституционного процесса.

Специалисты по парламентскому праву называют его обычно подотраслью права, с точки зрения всего курса конституционного права его чаще рассматривают как правовой институт со сложной инфраструктурой.

Система общей теории парламентаризма и парламентского права представляется состоящей из трех основных блоков: теоретического, институционального и динамического. Первый блок включает в себя общую характеристику парламентаризма, его теоретическое обоснование как идеи, место в системе конституционно-правовых категорий, характеристику парламентского права, исторического развития парламентаризма и его современного состояния, истории идей парламентаризма и парламентского права. Это своеобразная общая часть теории парламентаризма и парламентского права, особенную часть – вопросы организации и деятельности парламента – составляют следующие два блока.

Институциональный (статический) блок объединяет проблематику правового статуса, функций, компетенции, структуры, порядка формирования, внутренней организации палат, статуса парламентария. Он находит развитие в различных аспектах деятельности парламента (динамический блок): порядке его работы, законодательном процессе, во взаимоотношениях с другими государственными органами, в межпарламентском сотрудничестве, организационно-правовом и техническом обеспечении деятельности палат.

В предмет парламентского права включаются две условно разграничиваемые группы общественных отношений. Одну из них можно обозначить как сущностные отношения (материального характера), посредством которых выявляется предназначение парламента, т.е. это, прежде всего, отношения между парламентом как представительным и законодательным органом и народом как источником власти, а также отношения межинституционального характера, призванные определить место парламента в системе разделения властей.

Вторая группа отношений – это организационные, процессуальные отношения: парламентские процедуры, парламентский процесс, т.е. тот круг отношений, которые можно определить как собственно парламентские.

Существует и такое мнение: предмет парламентского права и набор его специфических методов не позволяют структурировать его внутри конституционного права как подотрасль. Данное мнение основано на том, что подотраслью мы называем основы конституционного строя, основы правового статуса человека и гражданина, федеративное устройство государства, систему государственной власти и систему местного самоуправления. Таким образом, можно определить парламентское право как структурный элемент конституционного права, а именно как институт подотрасли системы государственной власти и местного самоуправления. А следовательно, если не выходить за рамки общепризнанных воззрений на структуру конституционного права как совокупность институтов, вполне допустимо определить парламентское право как подинститут института системы государственной власти и местного самоуправления.

Поэтому можно согласиться с Т.Я. Хабриевой в том, что вопрос о статусе парламентского права в системе права продолжает оставаться открытым5.

При определении места парламентского права в системе национального права России, учитывая его институциональную значимость, следует подчеркнуть роль парламента и парламентского права в парламентаризме. Но, так или иначе, при парламентаризме основным элементом является парламент. Для приведения парламентаризма в рабочее состояние необходима слаженная система норм и правил, определенно и строго рассчитанных на его материально-процессуальное обеспечение. Эта задача, возложенная на конституционное право, широко и предметно реализуется в одной из его подотрослей, именуемых "парламентским правом"6.

В течение 90-х гг. XXв. сложилась довольно объемная и постоянно расширяющаяся система источников парламентского права, как это показано в книге А.П. Любимова7.

Нормативное регулирование правового статуса Федерального Собрания РФ включает в себя законы и подзаконные акты. Систему нормативных правовых актов, регулирующих правовой статус, можно подразделить по территории действия на федеральные и субъектов Федерации.

Нормы Конституции России, регулирующие правовой статус парламента, можно подразделить на два блока – общего и специального характера.

В свою очередь, нормы второго блока подразделяются следующим образом:

– закрепляющие процедуру формирования;

– структура палаты;

– процедуры деятельности;

– полномочия;

– способы взаимоотношения с иными органами власти.

К конституционным нормам первого, общего блока можно отнести характеристику Российской Федерации как демократического, правового государства, с республиканской формой правления, государственная власть в котором осуществляется по принципу разделения властей (ст. 1, 10, 11 Конституции РФ).

В качестве примера норм Конституции, закрепляющих процедуру формирования палаты, можно привести ч. 2 ст. 95. Для формирования Совета Федерации чрезвычайно большое значение имеет ч. 2 ст. 96 Конституции, отсылочные нормы которой закрепляют принятие специального федерального закона о формировании палаты.

Структуру палаты регулируют нормы ст. 101 Конституции РФ; процедуры деятельности палаты закреплены в ст. 100, 101, ч. 4 ст. 105 и других статьях Конституции; полномочия Федерального Собрания РФ закреплены в ст. 102, 104108, 125, 93 и других статьях Конституции страны.

Конституционное регулирование способов взаимоотношений парламента с иными органами власти иллюстрирует ч. 3 ст. 100 Конституции, которой установлено, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ и Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств. Для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101 Конституции). В соответствии со ст. 102, 103 Конституции палаты назначают на должность и освобождают от должности руководителей Счетной палаты (Председателя и его заместителя), а также по половине состава ее аудиторов. В соответствии с собственной компетенцией Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в процедуре отрешения Президента РФ от должности (ст. 93, 102, 103 Конституции РФ). Принадлежащее Совету Федерации и некоторым его членам право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104, ст. 134 Конституции РФ) предполагает возможность внесения ими законопроектов в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104 Конституции РФ). Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105 Конституции РФ). Неизбежным является взаимодействие палат при рассмотрении федеральных законов, предусмотренных ст. 106 Основного закона. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон должен быть вновь рассмотрен нижней палатой парламента (ч. 4 ст. 105 Конституции РФ). Дополнительная почва для контактов создается в ситуации, когда Государственная Дума преодолевает вето Совета Федерации при несогласии последнего с принятым нижней палатой федеральным законом (ч. 5 ст. 105 Конституции РФ). Основанием взаимодействия палат парламента является процедура повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в порядке ч. 3 ст. 107 Конституции, принятие федеральных конституционных законов (ч. 2 ст. 108 Конституции РФ), рассмотрение и принятие закона РФ о поправке к Конституции (ст. 108, 136 Конституции РФ).

Законодательное регулирование правового статуса нашло отражение в развернутой системе федеральных законов. Только некоторые законы непосредственно регулируют общую сферу жизнедеятельности парламента, например: федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (с изменениями от 16 декабря 2004 г., 25 июля 2006 г., 21 июля 2007 г., 14 февраля 2009 г.) 8, федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.)9.

Большая часть федеральных законов закрепляет полномочия палат в различных сферах, например назначение Советом Федерации пяти членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"10.

Правовое регулирование проблемы участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности содержится в федеральном законе от 23 июня 1995 г. № 93-ФЗ11"О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности".

Согласно федеральному закону от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"12Совет Федерации назначает выборы Президента России.

В соответствии с изменениями, внесенными федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ в Закон "О прокуратуре Российской Федерации", к ведению верхней палаты парламента относится назначение на должности и освобождение от должностей первого заместителя Генерального прокурора и его заместителей. Кандидатуры для назначения на указанные должности вносит Генеральный прокурор. В таком же порядке решаются вопросы об освобождении их от должности.

Вопрос об освобождении от должности заместителя Председателя Счетной палаты и аудиторов рассматривается Советом Федерации при наличии оснований, предусмотренных федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.) по представлению комиссии по взаимодействию со Счетной палатой. Законодательное регулирование деятельности палат Федерального Собрания РФ можно увидеть и в других федеральных и федеральных конституционных законах, например: в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.), федеральном конституционном законе от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.), федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», федеральном конституционном законе от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ "О военном положении", федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (с посл. изм. и доп.), федеральном законе от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ "О внешней разведке" (с посл. изм. и доп.), федеральном законе от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ "О государственной охране" (с посл. изм. и доп.), федеральном законе от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации".

Когда Конституционный Суд РФ разбирает конфликты в области права, регулирующего деятельность Федерального Собрания и его палат, нельзя исключать опосредованное влияние его решений на парламентские процедуры, в том числе и во взаимоотношениях палат парламента и иных органов власти. Из решений Конституционного Суда, имеющих значение в этой сфере, отметим следующие:

– положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, необходимое для определения результатов голосования;

– положение об общем числе депутатов в обеих палатах, истолкованное как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно численности каждой палаты (постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П "По делу о толковании статей 103 (части 3), 105 (частей 2 и 5), 107 (части 3), 108 (части 2), 117 (части 3), 135 Конституции РФ");

– процедуру обязательного рассмотрения в Совете Федерации федерального закона не позднее четырнадцати дней после его передачи Государственной Думой; квалификация федерального закона, не рассмотренного Советом Федерации в течение четырнадцати дней как не одобренного верхней палатой парламента (постановление Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. № 1-П "По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации");

– определение понятия "принятый федеральный закон" как закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации в соответствии с ч. 1-4 ст. 105 Конституции РФ; закон, повторно принятый Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции РФ; закон, одобренный Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ (постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П "По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации").

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. № 19 определено, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Точка зрения о ненормативности актов палат представительного органа не нова. Некоторые авторы еще в советский период высказывали такую точку зрения13. Приверженцев этой же позиции сегодня не так много14.

В правовой литературе неоднократно поднимался вопрос о юридической силе постановлений. Так, Б.В. Щетинин полагал, что постановления обладают равной с законом юридической силой15. Однако с подобной позицией согласиться не представляется возможным. В этом отношении предпочтительнее мнения тех авторов, которые возражают против отождествления закона с другими решениями представительных органов, отдавая приоритет закону как акту, выражающему государственную волю и принимаемому на основе специальной процедуры. Что же касается постановлений, то они, без сомнения, носят подзаконный характер16.

Возможность принятия палатами нормативных правовых актов предусмотрена Конституцией РФ: согласно ч. 2 и 3 ст. 102, Совет Федерации большинством голосов своих членов принимает постановления по вопросам, отнесенным к ведению Совета Федерации Конституцией России. В части 4 ст. 101 предусмотрено принятие палатой регламента, решающего вопросы внутреннего распорядка деятельности. В статье 125 в одном ряду указываются нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства.

Таким образом, конституционно установлено правомочие палат принимать нормативные акты.

Постановления палаты могут иметь и нормативный, и ненормативный характер. Следует сказать, что среди постановлений палат нормативных актов сравнительно немного. Большинство постановлений являются индивидуальными правовыми актами, которые принимаются по конкретным организационным вопросам. К числу имеющих нормативный характер относятся постановления, посредством которых утверждаются различные положения о деятельности палат.

Особую роль среди актов палат играют утвержденные их постановлениями регламенты.

Более того, далеко не все государствоведы включают регламенты в число самостоятельных источников права, многие не делают этого.

Регламент – средство самоорганизации палаты, его нормы обязательны для самой палаты, ее органов и членов, а также всех других государственных органов, участвующих в парламентских процедурах, поскольку основы этих процедур и наиболее принципиальные их положения закреплены в Конституции РФ.

Конституционные нормы получили детальное развитие в положениях Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Совета Федерации от 30 января 2002г. Регламентные нормы составляют внушительный блок установлений, регулирующих деятельность палаты парламента в разных областях.

Регламент законодательного (представительного) органа государственной власти (его палат) – это совокупность правил, устанавливающих порядок осуществления этим органом (органами) своих полномочий17. Компетенция законодательного (представительного) органа государственной власти, круг субъектов, участвующих в его деятельности, а также содержание правоспособности данного органа закрепляется, как правило, в конституции либо в конституционном акте. На долю регламента остается лишь их раскрытие, детализация, установление такого порядка деятельности парламента, при котором он мог бы полноценно выполнять свои полномочия.

Регламентные нормы выросли из обычаев, возникших в процессе деятельности сначала совещательных, а позже законодательных органов власти. При этом различия в статусе регламентов во многом зависели от исторических традиций того или иного государства. Чаще всего регламенты принимаются постановлением палаты (Франция, Россия), однако возможен и иной вариант: регламент, принимаемый в форме обычного постановления палаты, приобретает статус так называемого парламентского закона (Румыния, Польша, Испания) или изначально имеет статус закона (Италия, Чехия). В одних странах регламент палаты должен соответствовать только конституции (Польша, Италия, Румыния), в других – не только конституции, но и законам (Хорватия, Швейцария).

Следует отметить, что специфический статус регламента во многих парламентах мира заставляет принимать его несколько иным способом, чем обычные законы. Например, в Италии, Польше, Хорватии регламент принимается квалифицированным, а не простым большинством голосов. Регламент же верхней палаты кое-где обладает статусом более высоким, чем регламент нижней палаты или даже закон. А в Канаде, например, положения регламента имеют приоритет над обычным правом.

Регулирование парламентской деятельности может осуществляться как отдельными регламентами, принятыми каждой палатой самостоятельно (Германия, Польша, Швейцария, Румыния, Италия, Франция, Хорватия, Россия), так и единым, общим для всего парламента регламентом (Швейцария).

Согласно Регламенту Совета Федерации, Регламент принимается на заседании большинством голосов от общего числа членов палаты и оформляется постановлением Совета Федерации. Изменения и дополнения к Регламенту принимаются и оформляются по аналогичной процедуре.

Правовую основу регламентов палат Федерального Собрания составляют, помимо Конституции РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы. Нормы регламентов не могут им противоречить. Изменения названных нормативных правовых актов, затрагивающие положения, фиксируемые в регламентах, должны получать в последних адекватное отражение. Федеральные законы воздействуют на содержание регламентов не только в юридическом плане, но и с позиций направлений внутренней политики, воплощаемых в законодательстве, закрепляемых в нем ориентиров развития государства и общества. Таким образом, первым требованием к Регламенту палаты является точность терминов и непротиворечие законодательству. Однако, в ч. 7 ст. 4 Регламента Совета Федерации, вопреки ч. 1 ст. 100 Конституции РФ, где установлено, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно, говорится о совместных заседаниях палат Федерального Собрания. Эта норма исходит из неправильной трактовки ч. 3 ст. 100 Конституции, в которой сказано, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента и Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.

Следующее требование, предъявляемое к регламенту, – соблюдение соответствия содержащихся в нем установлений предмету его регулирования, его целевому назначению. Нет необходимости включать в регламенты многие конституционные нормы, повторять различные нормы федеральных законов, особенно без каких-либо ссылок на первичные правовые нормы и акты, их устанавливающие. Например, нет оснований воспроизводить в нем конституционную норму о составе Совета Федерации, повторять нормы федеральных законов "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской

Федерации".

Регулирование регламентными нормами реально существующих отношений – естественное требование. Они не могут затрагивать вопросы, связанные с деятельностью органов, которые пока не образованы. Однако в Регламенте Совета Федерации содержатся предписания, касающиеся парламента Союзного государства (п. "и" ст. 27, п. "п" ст. 18), который, как известно, еще не существует.

Регламент палат Федерального Собрания должен отражать специфику каждой палаты. В Регламенте Совета Федерации закреплено, что в этой палате "не допускается создание формализованных фракций, парламентских объединений". Существовавшее краткий период в палате депутатское объединение "Федерация" прекратило свое действие.