Читать онлайн Правовые акты органов управления бесплатно

1.1 Понятие правового акта

В юридической литературе дано много содержательных и полезных характеристик правовых актов. Как отмечают Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская, нередко их отождествляют с понятием «нормативные акты», хотя к таковым не относят индивидуальные, информационные и иные акты.1Главное в них – выражение государственного веления и закрепление решения правотворческого органа о создании, изменении, отмене акта и содержащихся в нем норм и предписаний.

Правовые акты занимают в массиве документов особое место. Отметим, прежде всего, их публичное, официальное обозначение в Конституции РФ. Так, в п. 1 ст. 15 Конституции РФ использован термин «правовые акты», в п. 3 ст. 15, п. 6 ст. 76 – «нормативные правовые акты», в п. 6 ст. 125 – «акты».2 Помимо этого в Конституции РФ многократно упоминаются федеральные конституционные и иные законы, указы и нормативные акты Президента, договоры, постановления и распоряжения. По мнению Н.И. Глазуновой, если признать правовые нормы своего рода первичными жизнеспособными клетками всего правового организма, то правовые акты представляют собой первичное звено правовой системы, поскольку они состоят из правовых норм и формируют своими группами правовые подсистемы: институты, подотрасли, отрасли, разделы. 3

Понятие акта как правового акта является здесь родовым понятием. Оно включает в себя такую разновидность, как нормативные правовые акты, устанавливающие, изменяющие и отменяющие правовые нормы. Все названные выше акты – законы, указы и др. – являются видами правовых актов, в которых выражено общее и особенное.

Для правового акта как разновидности документа характерны, прежде всего, такие общие свойства, как документальное фиксирование информации, официально признанное закрепление и выражение ее в документах строго определенных форм. Вместе с тем правовой акт обладает специфическими признаками, выделяющими его среди других документов. К числу таких признаков можно отнести, прежде всего, круг субъектов, управомоченных готовить и принимать правовые акты. Таковыми являются носители властных функций и полномочий. Правовой акт рассчитан на установление норм и их реализацию, т.е. на возникновение, изменение и прекращение правоотношений.

Гарантией акта является обеспечение его юридической силой, понимаемой в смысле общеобязательности в соотношениях с другими актами и непререкаемой обязательности для исполнения всеми гражданами (физическими лицами) и юридическими лицами.

Как определяет Ю.А. Тихомирова и И.В. Котелевская правовой акт – это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений.4 Легальное определение правового акта на федеральном уровне пока не существует. Однако вот уже несколько лет в повестке дня Государственной Думы стоит проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». Как пишет Е.А. Лукьянова: «Речь идет о том самом «законе о законах», который был и остается научной мечтой многих отечественных правоведов не только последних десятилетий, но, пожалуй, всего двадцатого столетия».5 Необходимость принятия данного закона обусловлена тем, что на сегодняшний день фактически нигде и никем не установлено определение правового акта, нормативного правового акта, иерархия действующих нормативных актов, не определен исчерпывающий список их видов для различных нормотворческих органов. 12 мая 2004 г. Постановлением государственной Думы № 491- IV ГД данный проект был отклонен и снят с дальнейшего рассмотрения.6 Однако на региональном уровне приняты и действуют такие законы. Так, 27 февраля 2002 г. был принят Закон Оренбургской области «О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области», в котором дается определение правового акта: «Правовой акт – официальный письменный документ, содержащий правовые нормы или индивидуальные предписания, принятый в установленной форме правотворческим органом в пределах его компетенции».7

1.2 Признаки правового акта

Правовым актам присущи определенные устойчивые признаки. В юридической литературе выделяют следующие признаки правового акта:

а) правовой акт есть письменный документ определенного рода, обладающий особой формой выражения содержащейся в нем информации. Данная форма предполагает: структуризацию текста акта и его построение по правилам юридической техники (главы, статьи, элементы, нормы и т.п.); формулирование правил поведения длительного или разового характера; нормативный язык; использование специфически юридических понятий и терминов; соблюдение обязательных реквизитов, свойственных каждому акту;

б) официальный характер правового акта заключается в его издании от имени органа, организации либо государства. Управомоченность названных субъектов принимать правовые акты предопределяется конституцией, законом, положением, уставом, т.е. статутным актом. Отсюда следует важное правило об издании каждым субъектом только тех видов правовых актов, которые за ним закреплены. Нередко же на практике государственные органы произвольно избирают форму правового акта и нарушают тем самым законность;

в) издание правовых актов допускается строго в пределах компетенции органа, организации. Министерство, администрация области, городское собрание представителей и иные органы государственной власти и местного самоуправления с помощью правовых актов осуществляют закрепленную за ними компетенцию, действуют в рамках предметов ведения и полномочий. Хозяйствующие субъекты – предприятия, учреждения, организации принимают локальные акты в рамках закона и устава, положений о них. Поэтому строгое соответствие правового акта характеру и объему компетенции органа государства, местного самоуправления, правосубъектности предприятия и учреждения является важнейшим критерием его законности, содержательности и обоснованности;

г) правовой акт обладает целевой ориентацией. В нем выражены в концентрированной форме социальные интересы. Акт может выражать государственную волю (если акт издан от имени государства), волю социальной общности (населения той или иной территории), властное веление (если акт издан государственным органом), согласие и равнопартнерские отношения. В любом случае интерес и воля получают строго определенную и обязательную форму выражения;

д) правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений. Это достигается с помощью разных способов – путем установления правовых норм, возникновения, изменения и прекращения правоотношений, признания, создания и изменения юридического состояния, посредством обеспечения реализации правовых норм, правовой защиты законных интересов;

е) правовой акт обладает общеобязательностью. Это значит, что акт официально признан государством и его институтами. Его обязаны исполнять физические и юридические лица, которым он адресован, с ним они должны сообразовывать свои акты и юридические действия. Игнорирование правовых актов, их нарушение, воспрепятствование реализации актов являются нарушениями законности и. недопустимы. Они влекут различные способы восстановления баланса актов, их юридической силы и авторитета, с одной стороны, применение мер дисциплинарной, административной, гражданскоправовой, уголовной ответственности к виновным лицам – с другой;

ж) правовой акт есть звено в реальной правовой цепи – правосознание, установки, правовые потребности, правоцелеполагание, правотворчество, правореализация, юридические действия и состояния. Это – циклически возобновляемая правовая цепь, и правовой акт служит ее импульсом, выполняя роль и ее цели, и ее средства. Наиболее же отчетливо его предназначение выявляется по завершении процесса правотворчества, когда акт выступает как его конечный продукт. Действие, применение, исполнение правового акта служат его практической реализации и воплощению норм, предписаний, поручений, установлений в реальной действительности.

1.3 Содержание и структура правового акта

Содержание акта – это точное юридическое формулирование его главной цели и серии обусловленных ею задач, выбор и установление наиболее эффективных правовых средств и, прежде всего норм, определение субъектов, т.е. юридических и физических лиц, наделяемых правами и обязанностями, это расчет требуемых и возможных ресурсов (материальных, денежных, людских) для реализации акта, временные и пространственные характеристики действия акта, место акта среди других правовых актов и их соотношение.8

Практика свидетельствует о немалых трудностях в выборе предмета правового акта. То его темой становятся вопросы, не относящиеся к данному жанру акта, то вопросы, выходящие за пределы компетенции издающего органа, то явления, плохо познанные и невнятно структурированные. Поэтому, при подготовке проекта правового акта следует использовать следующие правила. Первое – строго соблюдать компетенцию органа или должностного лица, правомочного принимать соответствующий правовой акт. Второе – принимать акт тогда, когда его появление прямо предусмотрено конституцией, законом или другим актом более высокой юридической силы. Третье – определять тему акта в соответствии с объемом и характером регулируемых им отношений. Четвертое – четко формулировать название акта и адекватное ему содержание.

Важнейшее значение имеет выработка и формулирование правовых норм как первичных правил поведения. Существует общее и наиболее известное их деление на императивные, управомочивающие и диспозитивные нормы. Вместе с тем можно провести и более конкретную классификацию норм с учетом характера и объема их регулирующего воздействия: а) нормы-определения (дефиниции), б) нормы-принципы, в) нормы-цели, г) нормы-режимы, д) нормы – конкретно предписывающие, е) нормы-запреты, ж) нормы-стимулы, з) нормысанкции, и) нормативно-технические требования.

Понятно, что только правильный выбор «наборов» норм позволяет придать акту свойства эффективного правового решения. Лишь тогда побуждаемые им юридические действия приведут к нужным результатам. И, напротив, увлечение одним видом норм, к тому же неудачное их формулирование снижает эффективность акта. Возникает неясность, кто и что может или должен делать, что нельзя делать. Расплывчатые и декларативные положения – беда многих правовых актов.9

Полезно обеспечивать связь норм разных правовых актов, имея в виду нормы-приоритеты, нормы-доминанты (в случае коллизии), нормы конкретизирующие, нормы производно-отсылочные, нормы смежные, но не дублирующие, каковы, например, нормы ст. 87 ГК РФ10 и ст. 9 ФЗ «О некоммерческих организациях».11

Необходимо тщательно учитывать влияние на комбинации, «наборы» норм характера решаемой задачи, а также намеченных и достигаемых правовых состояний. Да и акты неодинаковы по своим нормам. К примеру, именно в законах преимущественно содержатся нормы-дефиниции, цели, принципы, компетенционные нормы. В разных подзаконных актах пропорция норм тоже неодинакова. А в локальных актах, в распоряжениях должностных лиц больше конкретных заданий, поручений, предписаний.

Сказанное позволяет лучше понять и освоить возможность установления разных правовых режимов.12 Одно дело – вводить механизм правовой саморегуляции для хозяйствующих субъектов, механизм гарантий для самостоятельной деятельности физических и юридических лиц. Другое дело – механизм государственного управления, прямого или косвенного. Еще вариант – режимы регулирования. Наконец, упомянем о способах правовых ограничений.

Понятно, что любое правовое содержание не может быть аморфным, неопределенным и расплывчатым. Напомним, что выше говорилось о таком свойстве права, как формальная определенность. Поэтому, важное значение, приобретает структура правовых актов, которая позволяет оформить правовой массив и придать ему ту форму, которая наилучшим образом отвечает правовому содержанию акта.

Структура правовых актов должна определяться с учетом ряда факторов.

1 Строгий учет специфики актов, когда именно законы, и среди них кодексы, отличаются наиболее сложной структурой. Это – разделы, главы, статьи, иногда – часть. Для подзаконных актов характерна более простая структура, особенно для оперативно-конкретных актов. Искусственное усложнение ее и копирование структуры законов смысла не имеют.

2 Структурное членение правовых актов не должно быть произвольным, механическим. В основу должны быть положены строгие критерии – предмет регулирования или объект правового воздействия, правовой институт и т.п.

3 Необходимо объединить правовые нормы, регулирующие однородные отношения, в главы или разделы. Не следует допускать рассредоточенности норм, встречающееся в правовых актах.

4 Первичной клеткой акта служат правовые нормы, которым целесообразно посвящать отдельные статьи закона или указа. Иногда сложная норма может быть расчленена на пункты в рамках статьи.

5 Для правового акта важны юридически точные названия глав и статей, как своего рода их девизные заголовки.

6 Требуется обеспечивать строгую последовательность в изложении правового материала и в построении статей, глав, разделов. Повторения и логические нарушения недопустимы.

7 Обязательным требованием к акту являются юридический язык, не допускающий вольных выражений, метафор и т.д., и правила юридической техники.

1.4 Система и виды правовых актов

Многообразие общественных отношений, регулируемых правом, порождает множество правовых актов. Они схожи по основным признакам, о которых говорилось выше, но и различаются между собой. Специфику правовых актов нужно отчетливо представлять себе и в полной мере учитывать в процессе их подготовки, принятия и реализации. Иначе затрудняется решение задач, стоящих перед тем или иным государственным органом. Возникает путаница с наименованиями, содержанием и юридической силой разных актов. Допускаются многочисленные нарушения законности. Это и «сбои» в деятельности и взаимоотношениях государственных органов, это и трудности для граждан в реализации и защите их прав и законных интересов.

Избежать указанных проблем можно с помощью правильно построенных классификаций правовых актов. Классификации позволяют четко расположить и расставить правовые акты в той линии, где каждый из них имеет свое место и находит верное соотношение с другими актами. Ярче обнаруживаются системные зависимости актов внутри правовой системы. Причем возможна классификация правовых актов по разным критериям. Кратко поясним их.

Классификация правовых актов по видам позволяет официально различать их. Официально признанное различие правовых актов устанавливается в Конституции РФ и законах и определяется спецификой органов, которые принимают те или иные акты. Каждый акт как бы «привязан» к тому или иному виду государственных органов. В этом смысле такой акт является одним из отличительных признаков органа и служит реализации возложенных на него задач и полномочий.

Виды актов универсальны для всех органов определенного типа.

Например, закон есть акт представительного и законодательного органа Российской Федерации и соответствующего органа ее субъекта – республики, края, области, автономных образований, городов федерального значения. Постановление – акт Правительства Федерации и республики, инструкция – акт министерства федерации и министерства республики.

Соотношение правовых актов – емкое понятие. Оно выражает: положение конкретного акта в правовой системе, отражение в нем объема полномочий соответствующего субъекта права, соподчиненность по юридической силе, целевую и функциональную связь между актами, адекватную меру правового регулирования. Отступления от этих критериев приводят к искусственным правовым диспропорциям. Иногда обилие одних актов сдерживает развитие других, когда слабость одних актов порождает поток других и превышение ими допустимой меры регулирования.

На практике чаще всего классификации совмещаются, если не полностью, то в основном или частично. Ведь акт должен обладать всеми свойствами жизнеспособности. И все же есть своего рода базовая классификация, служащая опорной конструкцией для всех вариантов построения системы правовых актов. В ее основе – юридическая форма акта, отражающая все его основные признаки. Большая часть актов «привязана» к строго определенному субъекту (закон), другие присущи разным субъектам (постановления и др.).

Как отмечает Н.И. Глазунова, классификация правовых актов возможна по разным критериям. Одним из них является их нормативная природа. Согласно этому критерию различают нормативные и ненормативные правовые акты. Данное разграничение имеет не только теоретическое, но и практическое значение.13 По мнению Д.А. Керимова, оно позволяет со знанием дела осуществлять законотворческую (и правотворческую вообще) деятельность, в каждом конкретном случае использовать именно тот акт, который необходим для достижения соответствующей цели. Благодаря разграничению этих видов актов обеспечивают законность и правопорядок, поскольку оно определяет, какие государственные органы имеют право издавать нормативно-правовые акты, какова юридическая сила тех и других.14

Смешение нормативных правовых актов с ненормативными, стирание граней между ними ведут на практике к необоснованному расширению компетенции государственных органов, призванных лишь соблюдать, исполнять и применять законы и иные правовые акты, а отнюдь не выполнять законодательные (правотворческие) функции. Иначе говоря, без чёткого разграничения данных видов правовых актов нарушается целостность, системность и стабильность законодательства, иерархичность правовых актов по их юридической силе, вносится хаос в правовую жизнь, позволяя любому государственному органу принимать как нормативные, так и ненормативные правовые предписания. Это, в свою очередь, порождает неопределённость в законности издания того или иного правового акта, правомочности органа его издавшего.15

Нормативные правовые акты устанавливают общие правила (нормы) поведения людей, рассчитаны на всех участников правоотношений или ограниченную их часть, действуют постоянно и непрерывно, применяются многократно при регулировании соответствующих общественных отношений. Ненормативные правовые акты в отличие от нормативных устанавливают не общие правила поведения (нормы), а конкретные предписания (распоряжения), обращённые к отдельному индивиду или юридическому лицу, применяются одноразово и после реализации прекращают своё действие.

Нормативные правовые акты имеют не только особую, строго определённую форму выражения (конституция, закон, указ, постановление и т.д.) и особую внешнюю структуру (заголовки, преамбулу, разбивка текста на разделы, главы, параграфы, статьи, пункты, части, подписи специально уполномоченных лиц и т.д.), но и характеризуются (особенно законы) устойчивостью, стабильностью, относительной неизменностью.

Налицо отличительные признаки нормативных и ненормативных правовых актов, но бывают случаи, когда их непросто отделить друг от друга. Трудности, связанные с их разграничением, коренятся не только в специфике ряда правовых актов, в которых нормативные предписания теснейшим образом переплетаются с ненормативными распоряжениями, не только тем, что не существует абсолютного и исчерпывающего отграничения вопросов, регулируемых ненормативными актами, но и тем, что нормативные акты имеют много общего с ненормативными. Эта общность состоит, прежде всего, в том, что, будучи принятыми компетентными органами, они обязательны для исполнения всеми государственными и общественными организациями, должностными лицами и гражданами. В этой связи напомним ещё раз, что одинаковая обязательность различных нормативных и ненормативных правовых актов не означает равнозначности их юридической силы. Все правовые акты обязательны в смысле их соблюдения, исполнения и применения, но их юридическая сила различна. Юридическая сила правовых актов зависит не от их большей или меньшей обязательности, а от компетенции органа, принявшего нормативный акт, оттого, общее или конкретное (персонифицированное) предписание содержится в нём.

С этой точки зрения неодинаковой юридической силой обладают не только правовые акты различных органов, но и правовые акты одного и того же органа. Закон, например, обладает большей юридической силой по сравнению с правительственными актами, но меньшей – по сравнению с Конституцией.

И нормативные, и ненормативные правовые акты зачастую исходят от одних и тех же государственных органов, причем ненормативные акты обычно дополняют, конкретизируют, персонифицируют нормативные.

Итак, в действующей законодательной системе грань между нормативными и ненормативными актами весьма подвижна и не всегда выражена достаточно чётко и определённо, что и обуславливает трудности в их разграничении. Преодолеть их можно, руководствуясь теми признаками, по которым целесообразнее всего проводить разграничения между нормативными и ненормативными правовыми актами, а именно: по их содержанию и внутренней структуре; по способу регулирования ими общественных отношений и по характеру действия; по форме выражения и внешней структуре; по порядку принятия, вступления в силу и доведения до сведения исполнителей.

Если по этим признакам проводить разграничение между данными видами правовых актов, то, прежде всего, обнаруживается, что нормативные акты выражают государственную волю, опосредованную правовыми нормами. Специфика правовых нормативных актов (в отличие от актов ненормативных) состоит в том, что они, выражая государственную волю, оформляют и конкретизируют эту волю в виде обращения к гражданам, должностным лицам и организациям общеобязательного правила поведения. Анализ содержания любого нормативного акта показывает как-то, что он выражает государственную волю, так и то, что он устанавливает определённое юридически общеобязательное правило поведения. Причём если всегда и во всех нормативных актах выражается государственная воля, то конкретное содержание этой воли в установленных правилах поведения весьма многообразно.

Разнообразие общественных отношений и многосторонняя законотворческая (правотворческая) деятельность государства обусловливают необходимость формулирования государственной воли в виде единых по своей сущности, но различных по содержанию правил поведения и выражения этой воли не только в нормативных правовых актах государственных органов, но в нормативных правовых актах, принимаемых общественными организациями по правомочию государства.

Что касается ненормативных правовых актов, то они выражают государственную волю не в виде общего правила поведения, а в виде конкретного предписания непосредственно обращённого к определённым лицам. Поэтому ненормативные правовые предписания не содержат элементов, свойственных правовой норме. В них нет ни гипотезы, поскольку они сами по себе являются фактами применения правовой нормы к конкретным жизненным случаям, ни санкции, так как последствия содержатся в правовой норме.

Ненормативные правовые предписания – это конкретного характера распоряжения по применению либо диспозиции, либо санкции правовых норм.

Можно отметить и некоторые другие особенности нормативных и ненормативных правовых актов, в частности, специфику органов, издающих эти акты (например, судебные органы принимают только ненормативные правовые акты и только в особой, свойственной этим органам, форме), юридические последствия несоблюдения, осуществления контроля за их действием и т.д. Однако на практике они выражаются далеко не всегда чётко и определённо. Довольно часто в форме правового акта, предназначенного для установления нормативно-правовых предписаний, издаются распоряжения и указания индивидуального характера или одноразового применения. Во многие нормативные правовые акты включаются ненормативные правовые предписания, что недопустимо с точки зрения законодательной техники. Дополнение, изменение и отмена нормативных правовых актов, а также распространение действия их на общественные отношения, не предусмотренные ими, зачастую производятся ненормативными правовыми актами. Издание ненормативных правовых актов не сопровождается отменой или изменением ранее принятых актов по тому же предмету. В лучшем случае это делается без точного и исчерпывающего перечисления отменённых актов. Издаваемые по одному и тому же предмету нормативные и ненормативные правовые акты не всегда согласовываются друг с другом, что ведёт к противоречиям между ними.

Также следует выделять и интерпретационный акт – документ, содержащий разъяснения действующих юридических норм, но не устанавливающий новые нормы (такие акты в большинстве случаев имеют такие наименования, как, например, «постановление», «разъяснение»). Как отмечает Н.И. Глазунова, характерная особенность интерпретационных актов заключается в том, что они действуют в единстве с теми нормативными документами, в которых содержаться толкуемые юридические нормы и находятся от них в зависимости.16 Существует два вида интерпретационных актов: 1) основанные на правотворческих правомочиях данного органа. В данную группу входят акты аутентичного и легального токования; 2) интерпретационные акты правоприменения. К этой разновидности относятся акты правоприменительного толкования, в том числе постановления пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда.

Правовые акты различаются по виду, то есть официальному признанию, которое устанавливается в конституции и законах и определяется спецификой правовых органов, принимающих те или иные акты. По мнению Ю.А. Тихомирова и И.В. Котелевской отступления от классификации по форме недопустимо, поскольку она служит обеспечение стабильности правового порядка и укреплению законности.17 По юридической форме можно различать следующие виды правовых актов:

а) Конституция РФ, устав субъекта РФ;

б) закон с подвидами – федеральный конституционный закон, федеральный закон, кодекс, общие (основные) принципы, основы законодательства, федеральный закон о ратификации международного договора, федеральный закон о поправках и изменениях Конституции РФ, закон субъекта Российской Федерации, модельный законодательный акт – в рамках Федерации или СНГ;

в) постановления и иные акты законодательных органов;

г) указ и распоряжение Президента РФ, высших должностных лиц субъектов Федерации;

д) постановления, распоряжения и иные акты Правительства федерации и ее субъектов;

е) ведомственные правовые акты с подвидами актов федеральных министерств, актов госкомитетов и иных федеральных органов исполнительной власти, акты органов исполнительной власти субъектов Федерации;