Читать онлайн Доходы бюджета бесплатно

§ 1 Доходы бюджета как экономическая категория

В основе системы государственного регулирования социальноэкономических процессов лежат отношения по поводу перераспределения доходов через бюджет, который понимается как финансовый план государства. Составление бюджета основывается на необходимости выполнения полномочий, возложенных на органы власти и управления. Полномочия, в свою очередь, формируют расходные обязательства государства. Их финансовое обеспечение определяет бюджетные обязательства, размер которых зависит от величины потенциально возможных в текущем финансовом году доходов бюджета и источников покрытия бюджетного дефицита.

Доходы и расходы бюджета можно определить как конститутивные институты, которые создают само поведение участников отношений по поводу формирования и использования средств, обеспечивающих существование государства и общества. Эти отношения возникают вследствие объективной необходимости выполнения государством своих функций, что требует соответствующего материального обеспечения. Никто не ставит под сомнение целесообразность и необходимость существования государства, следовательно, и его доходы. История свидетельствует о расширении функций, выполняемых государством, и об увеличении необходимых для этого доходов. Если до первой мировой войны в разных странах через бюджет перераспределялось 9-15 % их валового внутреннего продукта, то в настоящее время – от 30 % до 50 %. В развитых странах через бюджет проходит в относительном выражении больше средств, чем в развивающихся странах.

По экономическому содержанию доходы бюджета – это экономические отношения между государством в лице его органов власти и управления, с одной стороны, юридическими и физическими лицами, с другой стороны, по поводу перераспределения части валового внутреннего продукта в пользу государства для выполнения функций последнего.

Материально-вещественное воплощение доходов бюджета характеризуется тем, что это – денежные средства, поступившие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с действующим законодательством в распоряжение органов государственной власти и органов местного самоуправления. Правовой аспект формирования доходов бюджета в современном обществе задает действия субъектов этих отношений, согласующиеся со значительным числом правил и норм. В результате формируется определенный тип поведения государства, юридических и физических лиц, который характеризуется обязательствами обеих сторон. Юридические и физические лица должны в безусловном порядке выполнить обязанности налогоплательщика или плательщика сборов, установленных государством. Но и государство, получив эти платежи, располагает необходимыми средствами для выполнения расходных обязательств перед физическими и юридическими лицами, публично-правовыми образованиями, субъектами международного права и др. Обязанности публичноправового образования возникают не в связи с тем, что у него есть доходы бюджета, а в силу закона, договора или соглашения. Но принятие публичноправовым образованием обязанностей перед другими субъектами может опираться только на то, что некоторые их них обременены обязанностями налогоплательщика.

Налоги и доходы бюджета – две стороны единого процесса. Налоги – это обязательства юридических и физических лиц. Выполнение этих обязательств означает списание денежной суммы, эквивалентной уплате какого-либо налога, со счета налогоплательщика, а поступление денежных средств от налоговых платежей на счет бюджета приводит к появлению доходов бюджета. В этом процессе участвует банк, который должен выполнить поручение владельца счета о перечислении налоговых платежей в бюджет государства. Банк обязан провести две операции: списать деньги со счета его владельца, выполняющего обязанности налогоплательщика, и зачислить их на счет бюджета. Разрыв этих двух операций означает, что банк не выполнил поручение владельца счета, а государство не получило доходов. Такая практика имела место в России в конце 90-х годов ХХ века в период острой фазы финансового кризиса. В результате налоговые органы, защищая интересы государства, выставляли требования об уплате налогов ко всем налогоплательщикам, чьи обязательства не были своевременно исполнены.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 12 октября 1998 года № 24-П «По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» повторное взыскание с налогоплательщика не поступивших в бюджет налогов признано неконституционным. Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 25 июля 2001 года № 138-О, разъяснявшем вышеуказанное постановление, установлено, что положения данной нормы должны распространяться только на добросовестных налогоплательщиков. При этом недобросовестность налогоплательщиков и банков, согласно указанному определению, выражается в формальном зачислении денежных средств банком на счет налогоплательщика при отсутствии денежных средств на корреспондентском счете банка, а также при отсутствии денежных средств для уплаты налогов на расчетном счете налогоплательщика непосредственно. Такая позиция Конституционного Суда Российской Федерации соответствует п. 2 ст. 45 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ), в котором обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточного денежного остатка на счете налогоплательщика.

Таким образом, содержательная характеристика доходов бюджета как экономических отношений неотъемлема от их объекта – денежных средств, поступающих в безвозмездном и безвозвратном порядке в распоряжение органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такое определение доходов бюджета присутствовало в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее БК РФ) до 2008 года.

Это определение указывало, во-первых, на необходимость формирования доходов бюджета исключительно в денежной форме. В 90-х годах ХХ века в России был период, когда доходы бюджета формировались не только в денежной форме, но и путем взаимозачетов, казначейских налоговых освобождений и др. Взаимозачеты предполагали исполнение, как правило, просроченных обязанностей по уплате налогов в бюджет в пользу тех организаций, перед которыми, в свою очередь, задолженность имело государство или местные органы власти. Решение о проведении взаимозачетов принимали финансовые органы в зависимости от того, бюджет какого уровня власти при этом исполнялся. Безденежное финансирование имело большой размах, особенно в конце бюджетного года. Получателями финансирования в безденежной форме (в виде услуг, товаров) были в основном бюджетные организации. Их потери при этом были велики.

Во-вторых, безвозмездный и безвозвратный характер перечисления средств в доходы бюджета подчеркивает индивидуально безэквивалентный характер отношений между их участниками. Суммы, перечисляемые каждым плательщиком в бюджет, никогда не равны сумме получаемых им из бюджета средств. В этом состоит перераспределительная функция бюджета, косвенное указание на которую в БК РФ в 2008 г. были признаны излишними и исключены.

В современной редакции БК РФ доходы бюджета определены как поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. В этой трактовке доходов бюджета сохранена их характеристика через объект – денежные средства, а также проведено различие со средствами, привлекаемыми государством для финансирования дефицита бюджета. Для этой цели современное государство прибегает к заимствованиям денежных средств у других субъектов, что означает появление у него обязательств, которые не могут быть причислены к доходам бюджета.

Доходы бюджета являются составной частью доходов государственного хозяйства. К доходам государственного хозяйства относятся доходы государственных внебюджетных фондов, государственных предприятий, коммерческих организаций с государственным участием в их уставном капитале, доходы от проведения лотерей. К доходам бюджета неправомерно относить средства от эмиссии бумажных денег. Этот источник принадлежал к числу форм финансирования дефицита бюджета в те времена, когда другие формы были не развиты. Эмиссия в целях покрытия дефицита бюджета приводит к возникновению обязательств государства, поскольку выполняется центральным банком страны, а функции по организации исполнения бюджета возлагаются на финансовое ведомство. Эмиссия денег в России в целях финансирования дефицита бюджета предусматривалась законом РФ от 13 ноября 1992 г. № 3877-I «О государственном внутреннем долге Российской Федерации». Но введение в действие БК РФ в 2000 г. привело к отмене этого закона, а вместе с ним и эмиссии денег как законодательно разрешенной формы финансирования дефицита бюджета.

Бюджет как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, организационно существует в виде системы бюджетов публично-правовых образований разных уровней. В Российской Федерации в соответствии с ее государственным устройством бюджеты формируются на трех уровнях публично-правовых образований в виде федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований. Для каждого из этих бюджетов характерен определенный законом состав доходов и расходов. В результате объективно складываются различия в структуре доходов и расходов бюджетов разных уровней.

§ 2 Классификация доходов бюджета

Разные виды доходов бюджета во всем их многообразии позволяют идентифицировать доходы как конститутивный институт, появление которого связано с государством. Деятельность государства, как и всякого субъекта экономической системы, требует определенного материального обеспечения, формирование которого проявляется в разных видах доходов бюджета. Каждый их видов доходов содержит потенциально кодифицируемые правила поведения государства и плательщиков доходов. В публичных отношениях, какими являются бюджетные отношения в целом, кодификация выражается в правовых нормах. Они не только определяют поведение государства и плательщиков доходов как взаимодействующих субъектов, но и делают такое поведение типичным, хотя и различающимся в зависимости от предмета отношений. Регулятивные институты соотносятся с разными видами доходов и расходов бюджета, через которые только и могут проявиться доходы и расходы бюджета как конститутивный институт.

Предметом отношений в доходах бюджета является трансакция, в которой государство как получатель денежных средств выступает пассивным субъектом. Представитель государства в этих отношениях – орган, осуществляющий функции кассового обслуживания исполнения бюджета (в Российской Федерации – Федеральное казначейство в отношении федерального бюджета). Его роль состоит только в том, чтобы зачислить денежные поступления на счет бюджета публично-правового образования. При этом предполагается, что все плательщики неукоснительно руководствуются установленными правовыми нормами. В реальной действительности имеет место нарушение норм, что приводит к формированию государственных контрольных органов.

Классификация доходов бюджетов является группировкой доходных источников бюджетов всех уровней бюджетной системы страны. Виды группировки доходов могут различаться в зависимости от целей классификации.

В настоящее время признанная во всем мире классификация доходных источников бюджета содержится в Руководстве по статистике государственных финансов 2001 года (далее – Руководство по СГФ), изданном Международным Валютным Фондом и опирающемся на Систему национальных счетов [1]. Российская Федерация последовательно приближает свою бюджетную отчетность к международным требованиям, установленным, в частности, Руководством по СГФ. Однако различия пока сохраняются. Поэтому целесообразно последовательно рассмотреть классификацию основных источников доходов бюджета в соответствии с Руководством по СГФ и с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Руководством по СГФ доходы бюджета определены как увеличение чистой стоимости активов государства в результате операций. Операции, как правило, представляет собой взаимодействие между двумя институциональными единицами1, которое осуществляются по взаимному соглашению. В бюджетной отчетности отражаются результаты всех операций, произведенных за отчетный период. Результаты операций классифицируются как доходы, расходы, чистое приобретение нефинансовых активов, чистое приобретение финансовых активов или чистое принятие обязательств. Операции, в результате которых образуются доходы или производятся расходы, приводят к изменению чистой стоимости активов. Операции других видов приводят к эквивалентным изменениям активов и/или обязательств и не влияют на изменение чистой стоимости активов.

Государство получает доходы из четырех основных источников:

а) налоги и другие обязательные трансферты, вводимые государственными единицами;

б) доходы от собственности, получаемые в связи с владением активами;

в) продажи товаров и услуг; г) добровольные трансферты, получаемые от других единиц.

Налоговые доходы формируются из обязательных трансфертов государству. Трансфертом является операция, если одна институциональная единица предоставляет товар, услугу, актив или труд другой единице, не получая одновременно в обмен товар, услугу, актив или труд, имеющие какую-либо стоимость. Как правило, единицы сектора государственного управления осуществляют множество трансфертов, которые могут быть обязательными или добровольными. Налоги и большинство отчислений на социальное обеспечение являются обязательными трансфертами, обязательство по уплате которых налагается государственными единицами на другие единицы.

Определенные виды обязательных трансфертов, такие как штрафы, пени и большинство взносов/отчислений на социальное обеспечение, не включаются в налоговые доходы. Возвраты и корректировки ошибочно взысканных налоговых доходов имеют вид операций, уменьшающих чистую стоимость активов той государственной единицы, которая взимает соответствующий налог. При более точном определении они являются поправками, которые позволяют скорректировать избыточное увеличение чистой стоимости активов, ранее отраженное в учете. Эти операции считаются отрицательными доходами.

В СНС 1993 года налоги классифицируются следующим образом: ― налоги на производство и импорт; ― текущие налоги на доходы, имущество; ― налоги на капитал.

В системе СГФ налоги классифицируются главным образом по объекту налогообложения и группируются в шесть основных категорий:

– налоги на доходы, прибыль и прирост капитала;

– налоги на фонд заработной платы и рабочую силу;

– налоги на собственность;

– налоги на товары и услуги;

– налоги на международную торговлю и операции.

– прочие налоги.

Налоги на доходы, прибыль и прирост капитала взимаются с заработной платы, чаевых, гонораров, комиссионных, дополнительных социальных выплат и иных видов оплаты трудовых услуг; с доходов в виде процентов, дивидендов, ренты и роялти; с прироста и потерь капитала, включая распределения прироста капитала инвестиционных фондов; с прибыли корпораций, товариществ, индивидуальных предпринимателей, наследственной массы и трастов; с налогооблагаемой части социального обеспечения, пенсий, аннуитетов, страхования жизни и иных пенсионных счетов; с прочих статей доходов.

К налогам на фонд заработной платы и рабочую силу относятся налоги, которые взимаются с работодателей или лиц, работающих не по найму, устанавливаются либо в процентах от фонда заработной платы, либо как фиксированная сумма в расчете на одного человека и не направляются целевым назначением в программы социального обеспечения. Платежи, направляемые целевым назначением в программы социального обеспечения, классифицируются как взносы/отчисления на социальное обеспечение.

Налоги на собственность включают налоги на использование, владение или передачу имущества. Налоги на собственность, в свою очередь, подразделяются на шесть категорий:

а) периодические налоги на недвижимое имущество. Они включают налоги, регулярно взимаемые за использование недвижимого имущества или владение им, включая землю, здания и сооружения. Эти налоги могут взиматься с владельцев, арендаторов или и с тех, и с других. Сумма этих налогов обычно составляет определенный процент от оценочной стоимости собственности, которая определяется на основе условного арендного дохода, продажной цены, капитализированного дохода;

б) периодические налоги на чистую стоимость имущества. К ним относятся налоги, регулярно взимаемые с чистой стоимости имущества, которая обычно определяется как стоимость широкого диапазона движимого и недвижимого имущества за вычетом обязательств по данному имуществу;

в) налоги на наследство и дарение;

г) налоги на финансовые операции и операции с капиталом. В эту категорию включаются налоги на выпуск, покупку и продажу ценных бумаг, налоги на чеки и иные формы платежа, а также налоги, взимаемые с конкретных юридических операций, таких как продажа недвижимого имущества;

д) другие непериодические налоги на собственность. К ним относятся налоги на чистую стоимость имущества и собственность, взимаемые единовременно или нерегулярно. Эта категория включает налоги на чистую стоимость имущества, взимаемые для покрытия непредвиденных расходов или перераспределения имущества; налоги на собственность, такие как налоги на обустройство и мелиорацию, учитывающие увеличение стоимости земли в связи с предоставлением правительством разрешения на освоение земли или созданием правительством дополнительной инфраструктуры; налоги на переоценку стоимости капитала, а также любые другие специальные налоги на определенные виды собственности;

е) другие периодические налоги на собственность, в т.ч. валовые налоги на личную собственность, драгоценности, крупный рогатый скот, прочие конкретные виды собственности, а также внешние признаки наличия имущества;

К налогам на товары и услуги относятся налоги, взимаемые с производства, добычи, продажи, передачи, аренды или доставки товаров и оказания услуг, а также налоги на использование товаров и на разрешение на их использование или на осуществление деятельности. Налоги на товары и услуги включают налог на добавленную стоимость; общие налоги с продаж, независимо от того, взимаются они на стадии изготовления/производства, оптовой торговли или розничной торговли; одноступенчатые налоги и кумулятивные многоступенчатые налоги, где «ступенью» называется стадия производства или распределения; акцизы; налоги, взимаемые за использование автотранспортных средств или других товаров; налоги, взимаемые за разрешение на использование товаров или на осуществление определенных видов деятельности; налоги на добычу, переработку или производство минеральных ресурсов и другой продукции.

К налогам на международную торговлю и операции относятся таможенные и другие импортные пошлины, налоги на экспорт, прибыль экспортных или импортных монополий, налоги на операции с иностранной валютой.

Шестую группу образуют прочие налоги.

Все другие виды доходов часто объединяются в одну неоднородную категорию неналоговых доходов. Однако эти доходы следует идентифицировать по отдельности, поскольку между ними имеются существенные различия. Среди неналоговых доходов в СГФ выделяют взносы (отчисления) на социальные нужды; гранты; продажи товаров и услуг; штрафы, пени, неустойки; добровольные отчисления (кроме грантов).

Взносы (отчисления) на социальные нужды представляют собой поступления либо от работодателей, перечисляющих средства в пользу своих работников, либо от работников. Такие взносы обеспечивают право на получение социальных пособий лицам, которые сами произвели или в их пользу были проведены отчисления. Страховые принципы лежат в основе определения взносов на социальные нужды, т.е. государство гарантирует их возвратность при наступлении определенных событий. Кроме того, эти взносы могут быть как обязательными, так и добровольными, что усиливает их различия по сравнению с налогами.

Взносы в программы социального обеспечения классифицируются по источнику отчислений: взносы работников; отчисления работодателей; отчисления лиц, работающих не по найму или незанятых; не распределяемые по категориям взносы, для которых не представляется возможным определить источник их поступления; другие взносы на социальные нужды, к которым относятся взносы в программы социального страхования, реализуемые органами государственного управления как работодателями от имени своих работников. В отличие от программ социального обеспечения, в программах социального страхования для государственных служащих, как правило, уровень пособий непосредственно увязан с уровнем отчислений. Такие программы обычно реализуются органом государственного управления только для своих работников.

Гранты представляют собой необязательные капитальные или текущие трансферты, получаемые государственными единицами от других государственных единиц или международных организаций. Гранты классифицируются сначала по типу единицы, предоставляющей грант, а затем в зависимости от того, является ли этот грант текущим или капитальным. В системе СГФ выделяются три источника грантов: гранты от правительств иностранных государств, гранты от международных организаций и гранты от других единиц сектора государственного управления.

При составлении статистики по сектору государственного управления гранты от других государственных единиц внутри страны при консолидации исключаются, поэтому в статистике отражаются только гранты от иностранных правительств и международных организаций. Гранты могут поступать в денежной или в натуральной форме.

Текущими являются те гранты, которые предоставляются на осуществление текущих расходов и не связаны с приобретением какого-либо актива их получателем и не обусловлены таким приобретением. Капитальные гранты предусматривают приобретение получателем активов и могут складываться из перечисления денежных средств, которые получатель, как от него ожидается или требуется, должен использовать для приобретения актива или активов (кроме запасов материальных оборотных средств), передачи актива (кроме запасов материальных оборотных средств и денежных средств) или аннулирования обязательства по взаимному соглашению между кредитором и дебитором.

Получение доходов от собственности имеет место, когда единицы сектора государственного управления предоставляют финансовые активы и/или непроизведенные активы в распоряжение других единиц. Основными компонентами этой категории являются проценты, дивиденды и рента.

Продажи товаров и услуг включают следующие виды доходов:

а) продажи, осуществляемые рыночными заведениями. Заведение является частью предприятия, которая расположена в одном месте, где осуществляется лишь один вид производственной деятельности или где на основную производственную деятельность приходится большая часть добавленной стоимости. Рыночное заведение в составе государственной единицы представляет собой заведение, которое продает или иным образом реализует всю свою продукцию или ее большую часть по экономически значимым ценам. Поскольку все заведения государственных корпораций (организаций) являются рыночными, в данную категорию входят все продажи, осуществляемые такими организациями, в т.ч. платежи за аренду произведенных активов;

б) административные сборы, в т.ч. сборы за выдачу обязательных лицензий и другие административные сборы, которые представляют собой продажи услуг: водительские права, паспорта, судебные сборы и лицензии на радио- и телевещание. Для того чтобы эти сборы рассматривались как продажа услуги, единица сектора государственного управления должна выполнять регулирующую функцию – например, проверку компетентности или квалификации соответствующего лица, проверку эффективности и безопасности функционирования определенного оборудования или осуществление в какой-либо иной форме контроля, который в противном случае она не была бы обязана осуществлять. Если платеж явно несопоставим со стоимостью предоставления услуги, то данный сбор классифицируется как налоги на использование товаров и на разрешение на их использование или на осуществление деятельности;

в) рыночные продажи, осуществляемые нерыночными заведениями. Сюда входят продажи, которые не являются характерными с точки зрения обычной социальной или общественной деятельности государственных ведомств и учреждений, такие как продажи продуктов, изготовленных в профессиональнотехнических училищах, семян, полученных в экспериментальных хозяйствах, продажи почтовых открыток и художественных репродукций музеями, плата за услуги в государственных больницах и клиниках, плата за обучение в государственных школах и плата за вход в государственные музеи, парки, учреждения культуры и места отдыха и развлечений, которые не имеют формы государственных корпораций (организаций);

г) условно исчисленные продажи товаров и услуг, если произведенные товары и услуги используются в качестве оплаты труда работников в натуральном выражении. Денежное выражение этих выплат есть совокупная стоимость условно исчисленных продаж, например, услуг по аренде жилья.

Продажи товаров и услуг отражаются в учете как доходы без вычета расходов, понесенных в процессе образования этих доходов. Вполне возможной является ситуация, когда единицы сектора государственного управления продают свою продукцию по ценам ниже себестоимости. Будучи нерыночными производителями, большинство единиц сектора государственного управления распределяет свою продукцию бесплатно или по ценам, которые не являются экономически значимыми. В этих случаях чистая стоимость активов единицы уменьшается, поскольку расходы, понесенные в процессе производства, превышают доходы, полученные от продажи данных товаров и услуг.

Штрафы, пени, неустойки являются обязательными текущими трансфертами, налагаемыми на институциональные единицы судами или контрольными службами за нарушения законов или административных норм. В данную категорию включаются также внесудебные соглашения. Неустойки представляют собой суммы, которые были внесены на депозит в пользу единицы сектора государственного управления вплоть до окончания судебного или административного разбирательства и переведены единице сектора государственного управления по решению, принятому в результате такого разбирательства.

Штрафы и пени, наложенные за нарушение действующих норм и определенные в качестве связанных с конкретным налогом, отражаются в учете вместе с этим налогом.

Добровольные трансферты, кроме грантов включают дарения и добровольные пожертвования от физических лиц, частных некоммерческих организаций, негосударственных фондов, корпораций и из любых других источников, кроме органов государственного управления и международных организаций. Текущие добровольные трансферты включают, например, предоставление органам государственного управления продовольствия, одеял и медицинских препаратов в рамках помощи. Капитальные добровольные трансферты включают трансферты на строительство или приобретение больниц, школ, музеев, театров и культурных центров, а также дарения земельных участков, зданий или нематериальных активов, таких как патенты и авторские права. Если неясно, является ли данный трансферт текущим или капитальным, он классифицируется как текущий.

Классификация доходов бюджета, рекомендованная Руководством по СГФ, приведена в приложении А.

В Российской Федерации состав доходов бюджетов определен бюджетной классификацией, которая в настоящее время ежегодно утверждается приказом Минфина России. Предложенная в бюджетной классификации группировка доходов применяется для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности и призвана обеспечить сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы России. Отличия от классификации доходов бюджета, рекомендованной Руководством по СГФ, имеют место. По налоговым доходам различия менее значительны, по другим видам доходов – более существенны. Помимо этого в бюджетной классификации России регулярно происходят изменения, связанные как с отменой некоторых налогов, так и с ее приближением к международным стандартам. Все это требует большой подготовительной работы финансиста с целью достижения достоверности выводов и обобщений при анализе бюджетных показателей.