Читать онлайн Правотворческий процесс бесплатно

1.1. Правовое регулирование

Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24.11.1996 г. и 17.10.2004 г.)

Избирательный кодекс Республики Беларусь. Кодекс Республики Беларусь от 11.02.2000 г. № 370-3 (ред. от 25.11.2013 г.)

Закон Республики Беларусь от 21.02.1995 г. № 3602-ХП (в ред. от 06.10.2006 г.) «О Президенте Республики Беларусь»

Закон Республики Беларусь от 08.07.2008 г. № 370-3 (в ред. от 25.11.2013 г.) «О Национальном собрании Республики Беларусь»

Закон Республики Беларусь от 23.07.2008 г. № 424-3 (в ред. от 12.12.2012 г.) «О Совете Министров Республики Беларусь»

Закон Республики Беларусь от 04.01.2010 г. № 108-3 (в ред. от 25.11.2013 г.) «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»

Закон Республики Беларусь от 12.07.2000 г. № 411-3 (в ред. от 04.11.2013 г.) «О республиканских и местных собраниях»

Закон Республики Беларусь от 23.07.2008 г. № 421-3 (в ред. от 12.07.2013 г.) «О международных договорах Республики Беларусь»

Закон Республики Беларусь от 10.01.2000 г. № 361-3 (в ред. от 02.07.2009 г.) «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»

Указ Президента Республики Беларусь от 11.08.2003 г. № 359 (в ред. от 29.11.2013 г.) «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» (вместе с Правилами подготовки проектов нормативных правовых актов)

Указ Президента Республики Беларусь от 30.12.2010 г. № 711 (в ред. от 24.02.2012 г.) «О некоторых вопросах осуществления обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов»

Постановление Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь от 19.12.2008 г. № 57-CP4/I (в ред. от 18.10.2013 г.) «О Регламенте Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь»

Венская конвенция Организации Объединенных Наций «О праве международных договоров» от 23.05.1969 г.

Венская конвенция Организации Объединенных Наций «О праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями» от 21.03.1986 г.

1.2. Понятие правотворчества. Правотворчество и процесс формирования права (правообразование)

Правотворческая деятельность как процесс создания общеобязательных норм поведения участников общественных отношений осуществляется в формах, устанавливаемых государством. Эти формы предполагают не только определение субъектов правотворческой деятельности, но и наличие их общественных отношений, которые могут быть урегулированы правовыми нормами. Направленность и процедуры правотворческой деятельности чрезвычайно важны для любого общества. По сути, от их содержания зависит оценка политического режима и форма правления, поэтому, как правило, правотворческий процесс является предметом регулирования основополагающих актов государства. Исходным регулятором данного процесса в Республике Беларусь является Конституция. Конституция – основной источник права, она обладает высшей юридической силой по сравнению с любыми другими нормативными актами, действующими в Беларуси. Это и политический, и правовой документ, одновременно выполняющий учредительную, организаторскую, внешнеполитическую и идеологическую функции.

Конституция – это официально-документальная форма выражения общегосударственной воли, юридическое основание правовой деятельности государства, его органов, всех субъектов права. В целом текст Конституции является ответом на вопросы о том, каким субъектам права предоставлены возможности правотворчества, участия в правотворческом процессе, какие акты могут приниматься исходя из принципа их непротиворечия Конституции.

Конституция не только определяет субъектов правотворческой деятельности, но и включает общие нормы правотворчества. Их направленность выступает в качестве критериев содержания иных нормативных актов. Основной Закон государства в подавляющем большинстве норм содержит лишь общие положения, нуждающиеся в подробной регламентации законами и другими нормативными актами. Это главным образом нормы-принципы. Вместе с тем в Конституции содержатся и нормы прямого действия, определяющие компетенцию и процедурные аспекты деятельности ряда субъектов права, в основном в сфере правотворчества.

1.3. Правотворчество как форма государственной деятельности. Многоаспектность понимания правотворческой деятельности

Правотворчество представляет собой такую форму государственной деятельности, результатом которой являются создание, изменение или отмена правовых норм. Правотворчество неразрывно связано (по сути является одним из структурных элементов) с правообразованием, представляющим собой процесс формирования и оформления юридической нормы. Данный процесс начинается с анализа социальной ситуации, осознания необходимости ее правового урегулирования, общего представления о юридическом предписании, которое следует издать, и заканчивается разработкой и принятием юридической нормы. Последний этап правообразования и есть правотворчество.

Большинство правоведов оперируют двумя понятиями: «правообразование» и «правотворчество». В частности, А.С. Пишлкин подчеркивает необходимость «различать правотворчество в собственном смысле слова и в более широком и многоаспектном понятии – формирование права, правообразование». Он пишет, что если под правообразованием имеют в виду объективные факторы, обусловливающие необходимость принятия в официальном порядке тех или иных норм, то правотворчеством считают субъективный процесс, который и завершается установлением правовых норм. Однако интерпретация правотворчества неоднозначна [1, с. 15].

Правообразование представляет собой процесс, в ходе которого «вызревает» право. В этом процессе участвуют многие силы объективного и субъективного порядка, причастные к выработке не заурядного регулятора, а регулятора особого рода, поскольку он по природе своей является интегративным, отражающим устои всех упорядочиваемых им предметов, сфер, процессов, синтезирующим справедливые нормы всех социальных регуляторов; общесоциальным, предназначенным для всех без исключения и потому верховенствующим как по отношению к другим социальным регуляторам, так и по отношению к государственной власти [1, с. 18].

Процесс правообразования «как длительный постоянный творческий процесс формирования права, т. е. норм права, в основе которого действуют источники права, порождающие право, органически включает в себя правотворчество. Правотворчество может быть кратковременным актом, в то время как процесс правообразования проявляет себя постоянно как подготовительный процесс формирования норм права, процесс активности источников права» [2, с. 9].

Как справедливо отмечает А.А. Соколова, правотворчество по сравнению с правообразованием являет собой более значимый, поистине творческий, организационно юридически упорядоченный процесс. Ему свойственно глубокое теоретическое и практическое познание макро- и микроуровневой правовой ситуации как в отдельных отраслях и сферах правового регулирования, так и в движении правовой системы в целом, ведущее к подготовке кодификации, консолидации и высшей формы систематизации – свода законов» [3, с. 50].

Начальная ступень правообразования – это возникновение потребности в юридическом урегулировании каких-либо (экономических, социально-политических, нравственных и т. д.) отношений. Далее эта потребность преломляется в политических взглядах, в господствующем общественном мнении, когда интересы большинства получают адекватное (или же искаженное, узкоклассовое) выражение. Непосредственно правообразующее значение в процессе формирования права имеет деятельность государства, его компетентных органов. Именно их деятельность по формированию права и выступает в виде правотворчества. Следовательно, правотворчество – это завершающая процесс формирования права государственная деятельность, в результате которой определенные положения через закон, иные источники права получают статус юридических норм, выступают в виде норм писаного права.

Непосредственное правообразующее значение в процессе формирования права имеет деятельность государства. Со стороны активно-творческих элементов, выраженных в деятельности компетентных государственных органов, формирование права и выступает в качестве правотворчества. Следовательно, понятие правотворчества – «более узкое и в то же время более качественно насыщенное понятие, отражающее активность процесса в большей степени, чем понятие формирования права (правообразования)» [4, с. 307].

В юридической литературе существует многообразие суждений относительно природы правотворчества. А. Нашиц считает, что «комплексный подход к правотворчеству требует развития реальных связей между различными явлениями, участвующими в формировании права, осуществляющих переход от материальных факторов к сознанию и от него – к правовым нормам» [5, с. 256]. Правотворчество – основное, исходное звено механизма правового регулирования. Оно начинается тогда, когда необходимость нововведений назрела и их направление уже определено общественным развитием. На этом этапе в процесс правообразования вступают компетентные государственные органы.

Под правотворчеством общепринято понимать деятельность государства, направленную на создание юридических норм. Р. Лукич определяет «правотворчество как комплексную деятельность, состоящую из операций, которые являются разновидностью умственной деятельности, и каждая из которых, выполняется различными способами и методами» [6, с. 215]. В этом случае правотворчество толкуется как юридически неформализованная деятельность человеческого разума, так как в целом она направлена на создание юридических законов. По определению А.С. Пиголкина, правотворческий процесс представляет собой «порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер» [7, с. 85].

По мнению В. Нерсесянца, «правотворчество есть форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену» [8, с. 262]. При этом автор подчеркивает, что «главное для правотворчества – выработка и утверждение новых правовых норм. Здесь в первую очередь проявляется назначение данной формы государственной деятельности. Другие проявления правотворчества (отмена и изменение действующих норм, совершенствование их редакции) имеют подчиненное, вспомогательное значение для образования развернутой, четко выраженной и внутренне согласованной системы юридических норм» [8, с. 270]. В. Нерсесянц отмечает, что по своей сущности «правотворчество есть возведение государственной воли в закон, в имеющие общеобязательное значение юридические предписания» [8, с. 270].

«Правотворческая деятельность – форма осуществления функций государства путем издания нормативных актов, издания или санкционирования, изменения или отмены юридических норм»; «правотворчество – основное направление социальной деятельности, создающее условие для существования и воспроизводства самого общества» [9, с. 416]; «правотворчество – деятельность компетентных субъектов, направленная на издание и совершенствование нормативных актов»; «правотворчество – рациональная деятельность, направленная на решение определенных социальных проблем, на достижение определенных целей экономического, политического, социального, экологического характера и т. п.»; «правотворчество – форма осуществления функций государства, состоящая в установлении, изменении или отмене правовых норм»; «правотворчество – одно из основных звеньев механизма регулирования общественных отношений» [10, с. 347]; «правотворчество – организационно-правовая форма деятельности субъектов непосредственного народовластия»; «правотворчество – комплексная деятельность, состоящая из операций, которые являются разновидностью умственной деятельности и каждая из которых выполняется различными способами и методами; «правотворчество – организационно оформленная деятельность государства по возведению закона государственной воли путем выявления потребностей в нормативно-правовом регулировании общественных отношений и создания в соответствии с потребностями новых правовых норм, замена и отмена действующих»; «правотворчество – специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм» [11, с. 297].

В целом под термином «правотворчество» подразумевается правотворчество в смысле деятельности, особенность которого, по мнению С.А. Пиголкина, состоит в его направленности на создание права, его совершенствование и отмену. «Правотворчество есть возведение государственной воли в закон, ее конструирование в общеобязательные нормативные предписания» [12, с. 276].

1.4. Факторы, обусловливающие правотворческий процесс

Правотворчество направлено на узаконивание сложившихся общественных отношений посредством закрепления государственной воли в соответствующем акте, который носит общеобязательный характер. Причины, приводящие в действие механизм правотворчества, лежат в плоскости экономических, политических, идеологических и иных социальных отношений в обществе. При этом сам характер правотворчества обусловлен целым комплексом объективных и субъективных, материальных и духовных факторов. «Существенное значение имеют, прежде всего, такие факторы, как достигнутая ступень социально-исторического, общецивилизованного и общеправового развития соответствующего народа, общества и государства; сложившиеся тип и форма государства и права (форма правления, форма государственного устройства, форма и характер политико-правового режима); опыт и традиции государственно-правовой жизни данного народа; уровень политической и правовой культуры населения; социально-политическое и духовное состояние общества; степень развитости юридической доктрины, цели, содержание и характер правоустановительной и в целом правовой политики общества и государства и т. д.» [13, с. 419].

Как отмечалось, формирование права – это весь процесс, в результате которого в действующую юридическую систему вводятся новые (а также изменяются или отменяются уже существующие) юридические нормы. Процесс правообразования является сложным, длящимся, сочетающим во взаимодействии объективные и субъективные факторы, обусловливающие право. «Уровень качества, а вместе с тем и уровень эффективности нормативно-правовых актов в огромной степени зависит от того, насколько точно и всесторонне учитываются при их подготовке и издании все существующие на данный момент факторы, насколько адекватно отражается в них объективная действительность» [14, с. 549].

В юридической литературе принято выделять следующие основополагающие факторы, определяющие формирование права:

• экономические – материальные условия жизни общества, обусловленные равноправным существованием различных форм собственности, свободой предпринимательства;

• политические – политическая обстановка в стране, характер взаимодействия различных слоев общества и групп населения, уровень активности политических партий, движений и общественных объединений и др.;

• социальные – факторы, включающие степень заботы общества и государства о личности, ее интересах и потребностях, об охране и обеспечении ее прав и свобод;

• национальные – факторы, которые во многом определяются взаимоотношениями, формами сотрудничества между нациями и народностями, населяющими страну, заботой об их равноправии и свободном развитии, государственно-правовыми формами оформления их юридического статуса;

• внешнеполитические – международное положение государства, уровень и характер взаимоотношений с другими государствами и международными организациями;

• идеологические – идеологическая основа права, правосознание граждан и общества в целом, степень его внедрения в общественное сознание, правовые идеи, направленные на дальнейшее развитие законодательства;

• организационно-волевые – юридическое оформление государственной воли через деятельность органов, правомочных издавать нормативные акты.

Совокупность перечисленных факторов формирует основу для оптимального и эффективного осуществления правотворческой деятельности, опережающего влияния права на динамику общественного развития.

1.5. Общие принципы правотворчества: научность, демократизм, законность и конституционность, гуманизм, профессионализм, суверенное равенство государств, всеобщее уважение прав человека, добросовестное выполнение международных обязательств

Правотворчество представляет собой особый порядок государственной деятельности, опирающийся на определенную систему руководящих начал или требований. Соблюдение принципов правотворчества помогает субъекту правотворчества избегать нормотворческих ошибок, снижает вероятность создания неэффективных правовых норм, способствует росту правовой культуры населения. Принципы правотворчества – это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или с заменой юридических норм, это ориентир для органов, творящих право [15, с. 94].

В юридической литературе существует множество подходов к классификации принципов правотворчества. Например, А.Б. Венгеров выделяет четыре принципа правотворчества: демократизм, законность, научность, исполнимость (учет финансовых, кадровых, организационных, юридических условий для реализации принимаемых нормативно-правовых актов) [16, с. 235]. В.А. Кучинский, А.Ф. Вишневский, Н.А. Горбаток выделяют шесть принципов правотворчества: демократизм, законность, научная обоснованность, всесторонний учет и обеспечение прав и свобод личности, учет интересов всех социальных групп и слоев общества, сочетание общегосударственных и региональных интересов [17, с. 326]. По утверждению А.С. Пиголкина, правотворческая деятельность современных цивилизованных государств осуществляется на базе семи основополагающих принципов: демократизма, законности, гуманизма, научного характера, профессионализма, тщательности (скрупулезности) подготовки проектов, технического совершенства принимаемых актов [12, с. 87]. С.Г. Дробязко определяет принципы правотворчества как отправные объективно обусловленные и объективно необходимые, непререкаемые юридические установки, ориентирующие данный процесс на выработку проектов источников права в духе его принципов [1, с. 23–24]. Он выделяет следующую группу принципов:

1) юридическое закрепление системы субъектов правотворчества;

2) демократическое участие субъектов правотворчества в разработке проектов источников права;

3) обеспечение в подготавливаемых проектах соответствия их содержания принципам права (нравственно-правовым, политико-правовым, экономико-правовым, эколого-правовым и собственно-правовым);

4) непрерывность функционирования субъектов правотворчества;

5) научно-практическая обоснованность необходимости подготовки конкретных проектов источников права;

6) плюрализм в выработке наиболее оптимальных проектов;

7) профессионализм в качественной разработке проектов правовых источников;

8) персонифицированность инициаторов – разработчиков проектов источников права;

9) научно-профессиональная экспертиза подготовленных проектов;

10) законность в правотворчестве [1, с. 24].

Правотворческий процесс – это не только особая форма государственной деятельности по разработке и установлению правовых норм, но и творческий процесс, строящийся на следующих основополагающих принципах: конституционность; демократизм; законность; гласность; профессионализм; планирование; техническое совершенство принимаемых актов; научность. Остановимся на этих принципах подробнее.

Принцип конституционности правотворческого процесса означает, что все действия субъектов правотворчества по подготовке, принятию и опубликованию нормативных правовых актов должны основываться на законах и, прежде всего, на Конституции.

Принцип демократизма применяется в установлении и неуклонном осуществлении свободного, подлинно демократического порядка подготовки и утверждения нормативных актов, что обеспечивает активное и эффективное участие депутатов, широкой общественности в правотворчестве, максимальный учет в новых нормативных решениях общественного мнения, потребностей социально-экономического развития страны и интересов различных слоев населения.

Принцип законности при осуществлении правотворческого процесса проявляется в отношении как процедуры принятия нормативного правового акта, так и его содержания. Полновластие представительных, исполнительных органов, издающих правовые акты и осуществляющих контроль за правотворчеством других органов, должно реализоваться строго в рамках их компетенции, на основе закона и в полном соответствии с ним. Содержание нормативного акта должно соответствовать принципам правового государства и гражданского общества, началам гуманизма, общепринятым нормам и принципам международного права.

Принцип гласности состоит в открытости правотворческого процесса, свободном и деловом обсуждении проектов нормативных актов.

Многими учеными в качестве одного из основополагающих принципов правотворческого процесса называется принцип профессионализма. Дело в том, что правоприменительная практика зачастую сталкивается с негативными последствиями, вызванными некачественной подготовкой и принятием нормативных правовых актов. В первую очередь это касается законотворческой деятельности палат Парламента. Учитывая, что депутаты Палаты представителей работают в Парламенте на профессиональной основе, необходимо научить их законодательному процессу. Кроме того, велика и роль науки в реализации этого принципа, так как именно она помогает найти наиболее приемлемые правовые формы, имеет возможность провести научный эксперимент.

Планирование правотворческой деятельности имеет важное значение в силу необходимости концентрации усилий на приоритетных законодательных направлениях. Планирование дает возможность избежать непродуманного правотворчества, устранить дублирование, ликвидировать поспешность в правотворчестве, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести комплекс подготовительных мероприятий, включая консультации с ведущими учебными и научными учреждениями.

Техническое совершенство принимаемых актов предполагает широкое использование выработанных юридической наукой и апробированных правотворческой практикой способов и приемов подготовки и оформления нормативных текстов, правил законодательной техники.

Научность означает, что процесс правотворчества должен быть научно обоснован, формироваться на основе достоверной информации и научных методах. Этот принцип основан на идее о том, что в правотворчестве должны учитываться передовые разработки юридической науки, а также результаты правоприменения.

1.6. Субъекты правотворчества. Правотворчество государственных организаций

В теории и правотворческой практике важно четко определить, кто является субъектом правотворчества и как выглядит система субъектов правотворчества. На стадии правотворчества происходит дифференциация его субъектов. Все существующие и потенциально возможные легитимные субъекты правотворчества можно подразделить на следующие виды: официальные; официозные; юридические; научные; политические; общественные объединения; личностные (персональные). Данная классификация как бы определяет степень и уровень причастности, активности и ответственности каждой из перечисленных групп в правотворческом процессе за своевременную и качественную обязательную или альтернативную разработку проектов соответствующих источников права [1,с. 25].

Официальными субъектами правотворчества являются те, кому законом предоставлено право «устанавливать соответствующие источники права или же проявлять законодательную инициативу, а также те, кто осуществляет контроль и надзор за результатами правоустановления». К их числу относятся все представительные и исполнительные органы государственной власти, поскольку они вправе устанавливать нормативные правовые акты; все суды, ибо они обязаны в процессе своей правоприменительной деятельности ставить вопросы об устранении пробелов в законодательстве или отмене норм, противоречащих закону; органы прокуратуры, осуществляющие надзор за законностью устанавливаемых источников права; Комитет государственного контроля [1, с. 25].

В Республике Беларусь основными субъектами правотворческой деятельности являются Глава государства – Президент, Парламент – Национальное собрание, Правительство – Совет Министров, республиканские органы государственного управления, местные Советы депутатов и их исполнительно-распорядительные органы. Согласно ст. 13 и 14 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» нормативные правовые акты Президента Республики Беларусь, если иное не предусмотрено Главой государства, издаются в форме декретов и указов, имеющих обязательную силу на всей территории Республики Беларусь.

Декреты Президента Республики Беларусь издаются по любым вопросам, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь. Декреты Президента Республики Беларусь могут быть двух видов: декреты, издаваемые на основании закона о делегировании Президенту Республики Беларусь законодательных полномочий, и временные декреты. Не допускается делегирование полномочий Президенту Республики Беларусь на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции Республики Беларусь, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента; ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту Республики Беларусь не может разрешать ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу.

В силу особой необходимости Президент Республики Беларусь по своей инициативе либо по предложению Правительства Республики Беларусь может издавать временные декреты, имеющие силу закона. Если такие декреты издаются по предложению Правительства Республики Беларусь, они скрепляются подписью Премьер-министра Республики Беларусь. Временные декреты должны быть в трехдневный срок представлены для последующего рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь. Эти декреты сохраняют силу, если они не отменены большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат.

Основная законотворческая деятельность в стране осуществляется высшим представительным и законодательным органом – Национальным собранием (Парламентом) Республики Беларусь. Решения Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь принимаются в форме законов и постановлений. Законом Республики Беларусь регулируются наиболее важные общественные отношения. Вступившие в силу законы Республики Беларусь обязательны для применения на всей территории Республики Беларусь, если иное не установлено в самом законе. Постановления Палаты представителей принимаются по вопросам распорядительного и контрольного характера. Решения Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь принимаются в форме постановлений. В случаях, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, палаты Парламента – Национального собрания Республики Беларусь вправе принимать постановления, имеющие нормативный характер.

Практическая реализация законодательных установлений осуществляется органами исполнительной власти и носит подзаконный характер. Определяющую роль в осуществлении подзаконного нормотворчества играют Совет Министров (Правительство) Республики Беларусь и республиканские органы государственного управления (министерства, государственные комитеты и др.). Совет Министров Республики Беларусь на основе и во исполнение Конституции Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, законов Республики Беларусь принимает в пределах своих полномочий нормативные правовые акты в форме постановлений. Принимаемые Советом Министров Республики Беларусь иные нормативные правовые акты (положения, уставы, правила и т. п.) утверждаются постановлениями Совета Министров Республики Беларусь. Постановления Совета Министров Республики Беларусь принимаются по вопросам, отнесенным к компетенции Совета Министров Республики Беларусь Конституцией и иными законодательными актами Республики Беларусь. Совет Министров Республики Беларусь принимает нормативные правовые акты по вопросам, которые не могут быть решены министерствами, другими республиканскими органами государственного управления, областными и Минским городским исполнительными комитетами самостоятельно или совместно с иными министерствами, другими республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами. Постановления Совета Министров Республики Беларусь могут быть отменены актами Президента Республики Беларусь.

«Особое место среди актов управления занимают нормативно-правовые акты, издание которых во всех случаях влечет установление, закрепление или отмену юридических норм, направленных на регулирование управленческих, имущественных, земельных и иных отношений. Являясь самыми многочисленными источниками права, они обеспечивают конкретизацию законов в сфере управления, которая обусловлена территориально-географическим многообразием страны, пробельностью законодательных актов, недостаточно высоким профессионализмом государственных и муниципальных служащих. Не менее значимо и то, что по сравнению с законами нормативные акты управления способны обеспечить более оперативное реагирование на динамику потребностей правового регулирования, которая объективно предполагает наличие в системе средств нормативно-правового регулирования не только законодательных, но и подзаконных актов. Именно за счет издания последних органы и должностные лица исполнительной власти в состоянии добиваться адекватного учета происходящих в сфере управления изменений» [18, с. 4].

Нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления могут приниматься (издаваться) только в случаях и пределах, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, нормативными правовыми актами Президента Республики Беларусь, законами Республики Беларусь, положениями о соответствующих органах, а также нормативными правовыми актами Совета Министров Республики Беларусь. Нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления принимаются (издаются) в форме постановлений и приказов. Нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан или носящие межведомственный характер, принимаются министерствами, иными республиканскими органами государственного управления коллегиально в форме постановлений. Нормативные правовые акты Национального банка Республики Беларусь могут приниматься только в случаях и пределах, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, Банковским кодексом Республики Беларусь и иными законодательными актами Республики Беларусь. Принимаемые (издаваемые) министерствами, иными республиканскими органами государственного управления, Национальным банком Республики Беларусь иные нормативные правовые акты (инструкции, положения, уставы, правила) утверждаются постановлениями или приказами.

При принятии (издании) министерствами, иными республиканскими органами государственного управления нормативного правового акта обязательно указание в нем, на основании и во исполнение какого акта Президента Республики Беларусь, закона Республики Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь принимается (издается) данный акт. При принятии Национальным банком Республики Беларусь нормативного правового акта обязательно указание в нем, на основании и во исполнение какого законодательного акта Республики Беларусь принимается данный акт.

Нормативные правовые акты органов исполнительной власти, Национального банка Республики Беларусь могут быть отменены Президентом Республики Беларусь, нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь, – Советом Министров Республики Беларусь. Принятые (изданные) нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления, Национального банка Республики Беларусь подлежат обязательной юридической экспертизе, проводимой Министерством юстиции Республики Беларусь. Субъектами правотворческой деятельности, осуществляемой в границах административно-территориальных единиц, являются местные Советы депутатов и их исполнительно-распорядительные органы. Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах своей компетенции принимают нормативные правовые акты в форме решений. Решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству Республики Беларусь, отменяются вышестоящими Советами депутатов и Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь. Президент Республики Беларусь вправе приостанавливать не соответствующие законодательству Республики Беларусь решения местных Советов депутатов. Решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству Республики Беларусь, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь. Принятые нормативные правовые акты областных, Минского городского Советов депутатов и областных, Минского городского исполнительных комитетов подлежат обязательной юридической экспертизе, проводимой Министерством юстиции Республики Беларусь, а нормативные правовые акты местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня – обязательной юридической экспертизе, проводимой соответствующим управлением юстиции областного исполнительного комитета.

1.7. Правотворчество негосударственных образований. Непосредственное правотворчество населения

Помимо правотворчества, осуществляемого государственными органами и организациями, активное участие в правотворческой деятельности могут принимать негосударственные субъекты, прежде всего общественные объединения и трудовые коллективы субъектов хозяйствования, независимо от форм собственности. Правотворчество общественных объединений (организаций) выражается в выработке и принятии уставов, в которых определяются права и обязанности объединения или организации, порядок их деятельности, реорганизации и ликвидации. Локальные правовые акты издаются также их руководителями. Такие правовые решения имеют силу постольку, поскольку соответствуют действующим нормативным правовым актам, изданным государством, и принимаются в пределах полномочий учредителей и руководства объединения. В отличие от правотворческих функций государственных органов, правотворческая деятельность общественных объединений, как правило, исключает самостоятельное принятие ими норм права.

Правотворчество субъектов хозяйствования состоит в издании корпоративных норм, направленных на регулирование вопросов внутрихозяйственной деятельности (например, учета и списания материальных ценностей), а также на детализацию, конкретизацию законодательных предписаний (например, правила внутреннего трудового распорядка). Правотворчество субъектов хозяйствования выражается в уставах предприятий, которые являются актами учредительного характера, а также в положениях, правилах, должностных инструкциях и др.

Правотворчество субъектов хозяйствования (государственных и коммерческих предприятий, учреждений, организаций) направлено на развитие норм трудового права, которые распространяют свое действие только на отношения, складывающиеся исключительно в рамках того предприятия, учреждения или организации, где они приняты. Как справедливо отмечает Ю.Г. Арзомасов, «становление новой правовой системы без ведомственного нормотворчества невозможно, поскольку из законов, которые должны регулировать наиболее важные общественные отношения, нельзя делать подробные инструкции, регламентирующие отдельные детали поведения субъектов. В связи с этим актуальной проблемой теоретического и практического плана является разработка современной модели концепции ведомственного нормотворчества, которая не имела бы ничего общего с тоталитарным типом ведомственного нормотворчества» [19, с. 11].

Правотворчество субъектов хозяйствования осуществляется, как правило, в виде нормативных соглашений, содержащих обязательные для исполнения правовые предписания. Таким нормативным соглашением, в частности, может являться коллективный договор. Коллективный договор – правовой акт, регулирующий трудовые, социально-экономические и производственные отношения между работодателем и трудовым коллективом на предприятии, в учреждении, организации. Он заключается, с одной стороны, трудовым коллективом в лице одного или нескольких профсоюзов, иных уполномоченных трудовым коллективом представительных органов, с другой стороны – работодателем непосредственно или уполномоченными им представителями. В коллективном договоре могут быть предусмотрены дополнительные по сравнению с действующим законодательством и соглашениями гарантии, социально-бытовые льготы: форма, система и размер заработной платы, условия и охрана труда работников, добровольное и обязательное медицинское и социальное страхование, рабочее время и время отдыха и др. Благодаря коллективным договорам и соглашениям предоставляется возможность работодателям и работникам самостоятельно устанавливать права и обязанности, ограничивать вмешательство государства в частноправовую сферу. Однако государство не устраняется полностью из этой сферы и вправе применять принудительные меры к лицам, не выполняющим своих обязательств по коллективным договорам и соглашениям.

1.8. Способы правотворчества

Правотворчество осуществляется двумя способами: путем непосредственной правоустановительной деятельности государства и путем санкционирования – признания государством обычая, корпоративной нормы нормой права. В первом случае нормы создаются компетентными государственными органами и закрепляются в источниках писаного права. Во втором случае речь идет о придании государством обязательной юридической силы нормам, принятым в рамках негосударственных организаций, и обычаям. Разновидностью правотворчества является референдум – непосредственное («народное») правотворчество. Иногда его выделяют как отдельный способ правотворчества.

1.9. Непосредственная правоустановительная деятельность

Непосредственное, или «народное правотворчество», «прямой порядок принятия правовых актов» позволяет населению без посредников участвовать в решении наиболее важных вопросов государственного или местного значения. Речь идет прежде всего о референдуме как конституционном способе принятия законов, а также о принятии других решений государственного значения. Всенародное голосование населения на референдуме является высшей формой прямого выражения воли народа; решения, принятые на референдуме, носят общеобязательный характер, обладают высшей юридической силой, не нуждаются в дополнительном утверждении и могут быть отменены только другим референдумом. Процедура проведения референдума регулируется обычно нормами конституции, а также специальными законами (такие законы действуют, например, в Российской Федерации, Австрии, Швейцарии и др.).

Прямое правотворчество имеет следующие признаки:

• проводится по инициативе групп граждан, населения (определенной численности);

• в референдуме участвуют избиратели, чья совокупная воля является прямым и единственным правообразующим источником конституции, другого закона или иного решения;

• итоги референдума (народного голосования) являются окончательными, не подлежат какому-либо утверждению и обладают наивысшей юридической силой;

• подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, общественные организации, чьи права и обязанности подчинены достижению главной цели – обеспечить полное и свободное народное волеизъявление [20, с. 408].

Различается несколько видов референдума:

• по способу проведения – обязательные и факультативные (альтернативные);

• по предмету обсуждения – конституционные и законодательные;

• в зависимости от территории, на которой проводится референдум, – республиканские (общегосударственные) и местные;

• по обязательности решения, принятого на референдуме, – императивные (результат референдума является окончательным и обязательным) и консультативные (выявляется общественное мнение по тому или иному вопросу. Это мнение может быть учтено органами государственной власти при принятии какого-либо законодательного акта или иного решения).

В Республике Беларусь референдум является способом принятия гражданами Республики Беларусь решений по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни. Вопросы организации и проведения референдумов регламентируются положениями Конституции Республики Беларусь и Избирательного кодекса Республики Беларусь. Конституцией Республики Беларусь (ст. 73) предусмотрено проведение республиканских и местных референдумов. Референдумы проводятся путем всеобщего, свободного, равного и тайного голосования. В референдумах участвуют граждане Республики Беларусь, обладающие избирательным правом (ст. 76).

Конституция Республики Беларусь не содержит конкретного перечня вопросов государственной жизни, которые могут быть предметом республиканского референдума. В соответствии со ст. 140 Конституции Республики Беларусь изменения и дополнения в данный акт могут быть проведены через референдум. Разделы I, II, IV, VIII Конституции могут быть изменены только путем референдума. На референдуме можно не только принять, изменить, дополнить Конституцию, но также принять закон или иное решение.

В соответствии со ст. 112 Избирательного кодекса Республики Беларусь на республиканский референдум могут выноситься важнейшие вопросы государственной и общественной жизни и не могут выноситься вопросы, способные вызвать нарушение территориальной целостности Республики Беларусь; связанные с избранием и освобождением Президента, назначением (избранием, освобождением) должностных лиц, назначение (избрание, освобождение) которых относится к компетенции Президента и палат Национального собрания; о принятии и изменении бюджета, установлении, изменении и отмене налогов; об амнистии, помиловании.

Референдум считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, внесенных в списки, имеющих право участвовать в референдуме. Решение считается принятым референдумом, если за него в целом по республике проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Решение о принятии, изменении и дополнении Конституции Республики Беларусь считается принятым, если за него проголосовало большинство граждан, внесенных в списки для голосования.

Решение, принятое референдумом, подписывается Президентом Республики Беларусь и подлежит немедленному и обязательному официальному опубликованию после его подписания; вступает в силу через 10 дней после его официального опубликования, если в нем не установлен иной срок. Датой принятия решения референдумом считается день референдума.

На местный референдум: 1) могут выноситься вопросы, имеющие важнейшее значение для населения соответствующих административно-территориальных единиц и отнесенные к компетенции соответствующих местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов; 2) не выносятся вопросы, которые не могут выноситься на республиканский референдум, вопросы, имеющие значение для республики в целом, а также вопросы, связанные с назначением на должность, утверждением в должности или освобождением от должности, относящиеся к компетенции местного исполнительного и распорядительного органа либо его руководителя.

Согласно ст. 126 Избирательного кодекса Республики Беларусь право инициативы на проведение местного референдума принадлежит местным представительным органам и гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующей области, района, города, района в городе, поселка, сельсовета. Инициатива граждан выражается в виде предложения, внесенного не менее 10 % граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на соответствующей территории. Если граждане выступают с инициативой о проведении местного референдума, ими образуется инициативная группа из числа лиц, имеющих право участвовать в референдуме, в следующем количестве: в области и городе Минске – не менее 50 человек; в районе, городе, районе в городе – не менее 20 человек; в поселке, сельсовете – не менее 10 человек.

В соответствии со ст. 127 Избирательного кодекса Республики Беларусь решение о назначении областного, Минского городского, районного, городского, поселкового, сельского референдума принимается соответствующим местным Советом депутатов, а решение о назначении районного референдума в городе с районным делением – городским Советом депутатов не позднее 30 дней со дня внесения такого предложения. Юридическая сила решения, принятого местным референдумом, определяется в решении местного Совета депутатов о назначении референдума. Дата проведения референдума устанавливается не позднее трех месяцев со дня принятия решения о назначении референдума. Решения, принятые местным референдумом, подписываются руководителем соответствующего местного исполнительного и распорядительного органа [21, с. 52–55].

1.10. Санкционирование и его формы

Санкционирование означает признание государством обычая, который сложился исторически, а также признание государством норм права, принимаемых (издаваемых) юридическими лицами в пределах предоставленной им правотворческой компетенции актами государственных органов (должностных лиц). Различают следующие формы санкционирования: санкционирование обычаев, санкционирование корпоративных норм.

Понятие «санкционирование» часто употребляется в научной литературе, при этом авторы вкладывают различный смысл в содержание данного понятия. Так, С. Голунский отмечает, что обычай превращается в правовую норму тогда, когда несоблюдение такого обычая влечет за собой применение соответствующей санкции со стороны государства. По мнению С.И. Вильнянского, санкционирование означает, что государство придает юридический характер уже известным до этого правилам, например обычаям. Аналогичный смысл вкладывает в понятие «санкционирование» и Н.Н. Вопленко, отмечая, что санкционирование следует понимать как выражение согласия, утверждение, наделение юридической силой какого-либо правила или акта. Санкционированное правотворчество определяют и как получившую государственное одобрение или согласие деятельность должностных лиц (руководителей предприятий, учреждений, организаций и т. д.) и других негосударственных субъектов, направленную на разработку, издание, отмену и совершенствование правовых норм [22].

Термин «санкционирование» произошел от лат. sanctio – строжайшее постановление и имеет два значения: разрешение и мера воздействия. Поэтому, если речь идет о санкционировании, то санкционирование можно понимать как разрешение его применения со стороны государства и как обеспечение его защитой [23, с. 9–12]. В учебной и научной литературе выделяют две большие группы санкционирования: «прямое и опосредованное (делегированное), когда государство предоставляет возможность другим субъектам наделять правовой формой обычные нормы». Называют также прямую и косвенную формы санкционирования [24, с. 525]. Наделение санкций юридической силой возможно в виде ее закрепления или же в виде признания возможности использования обычая. Санкционирование означает признание государством нормы в качестве общеобязательной, возможность ее государственно-принудительной реализации в случае нарушения. Известно высказывание древнеримского юриста Юлиана: «Укоренившийся обычай вполне справедливо защищаем как закон, и это есть право, которое устанавливает обыкновение» [25, с. 235].

Представляет собой интерес совершенно отличная от вышеуказанных процедур – процедура санкционирования в праве Европейского союза. Она используется в рамках специальной законодательной процедуры; де-юре и де-факто означает собой одобрение законодательных актов Европарламентом либо Советом ЕС. Однако в доктрине европейского права по отношению к ней употребляется термин «санкционирование». Впервые процедура санкционирования была введена Единым европейским актом 1986 г.: в определенных случаях предусматривалось получение одобрения со стороны Европарламента при принятии правового акта Советом ЕС. В настоящее время в редакции Лиссабонского договора процедура санкционирования имеет два варианта: «Европейский парламент после одобрения Советом принимает…» (это действует в отношении издания законодательства о правовом положении депутатов, о статусе Европейского омбудсмана и др.), а также «Совет после одобрения Европейского парламента принимает…» (например, при утверждении многолетнего финансового рамочного плана и т. д.).

Санкционирование обычаев. Обычай – это правило, утвердившееся в общественной практике в результате многократного применения и установившегося подхода к оценке определенного образа отношений, действий человека, коллектива, социальной группы. Обычай представляет собой привычную для членов общества, социальной группы форму общественной регуляции. Это такие социальные нормы, которые формируются стихийно в результате частого воспроизведения определенных действий и в силу этого становятся привычными, обязательными в жизни людей. Таким образом, обычай закрепляет то, что сложилось в результате долгой социальной практики, т. е. результаты общественного опыта. Однако подобные правила становятся обычаями (общими правилами) тогда, когда они одобряются и разделяются всей социальной группой или ее большинством [26, с. 234]. Характерной особенностью обычаев является то, что они не образуют стройной системы, не взаимосвязаны друг с другом и регулируют лишь отдельные отношения между людьми, вошедшие в привычку. По мнению Г.Ф. Шершеневича, правовой обычай должен отвечать следующим требованиям:

• содержать в себе нормы, которые основываются «на правовом убеждении» и проявляются «в более или менее частом применении»;

• не противоречить разумности;

• не нарушать добрых нравов;

• «не иметь в своем основании заблуждения» [цит. по 24, с. 525].

Исторически обычай предшествует закону, т. е. до появления писаных актов (нормативных правовых актов) уже существовали многократно повторяемые варианты поведения людей, которые передавались из поколения в поколение. Санкционированный обычай был исторически первым источником права. Так, к обычаям, закрепленным в древних законодательных памятниках относится: кровная месть; талион – возмездие, аналогичное совершенному преступлению («око за око»); композиция денежная компенсация за совершенное преступление («вира» в древнерусском праве). Эти положения перешли в разряд санкционированных обычаев из обычаев родового строя. Ряд памятников права – записи обычного права (Салическая, Алеманская, Баварская, Саксонская, Русская Правда) [25, с. 236].