Читать онлайн Региональная экономика и управление бесплатно
Министерство образования и науки Российской Федерации
Московский государственный университет геодезии и картографии (МИИГАиК)
Факультет экономики и управления территориями (ФЭУТ)
Для бакалавров направлений «Менеджмент», «Государственное и муниципальное управление», «Экономика»
Утверждено к изданию ученым советом ФЭУТ МИИГАиК (протокол № 2/15 от 25 марта 2015 г.)
Рецензенты:
Н.И. Кресникова, д-р экон. наук, проф. (МИИГАиК),
Б.И. Бояринцев, д-р экон. наук, проф. (МГУ им. М.В. Ломоносова)
Авторы:
В.И. Павленко, д-р экон. наук., проф.,
С.Ю. Куценко, канд. экон. наук
Введение
В современном мире, в условиях смены технологических укладов экономики и нарастания влияния технического прогресса на темпы и структуру хозяйства практически всех развитых стран, вопросы развития территорий и управления экономикой регионов, приобретают особую важность. Растущая потребность в разработке инновационных подходов к управлению территориями на базе использования современных методов анализа и регулирования регионального развития предопределяет необходимость глубокого изучения теории и практики региональной экономики и управления. Особенно это важно для нашей страны с учетом масштабов ее территории, исключительной дифференциации природных условий и обеспеченности природными ресурсами, как важнейшей предпосылки развития регионов.
В процессе усиливающейся глобализации и ужесточения конкуренции на мировом рынке формируются новые регионы, занимающие определенное место в территориальном разделении труда и характеризуемые своими хозяйственными связями и интересами. Развитие технологических и информационных возможностей создает условия для самостоятельного роста экономики отдельных регионов. Возникают новые средства управления региональным развитием, утверждаются новые ценности и, соответственно, приоритеты и стратегии развития территорий.
Адаптация существующих теорий и методов региональной экономики и управления для решения новых народнохозяйственных задач, выхода из кризиса ряда регионов и разработка региональных стратегий являются важнейшими задачами современной региональной науки. В предлагаемом учебном пособии изложены основные положения теории территориальной организации экономики и возможные методы укрепления экономики регионов. Рассмотрен вклад зарубежных и отечественных ученых в развитие региональной экономической науки, разработки ее показателей, методов анализа и моделирования.
Важное внимание уделяется государственному регулированию регионального развития, управлению инвестиционным и инновационным развитием регионов. Рассматриваются модели и стратегии развития регионов в западных странах и в России.
Ряд тем, раскрывающих основные положения дисциплины «Региональная экономика и управление», изложены с учетом опыта практической деятельности авторов по решению конкретных задач развития и размещения промышленных предприятий в регионах Севера и Арктики России, разработки проектов социально-экономического развития субъектов федерации и муниципальных образований.
Тема 1
Предмет дисциплины
Региональная экономика – одна из важнейших отраслей экономических знаний. Предметом региональной экономики является изучение социально-экономического регионального размещения производительных сил России и развития отраслей ее экономики, важнейших природно-экономических, демографических и экологических особенностей регионов, а также межрегиональных, внутрирегиональных и межгосударственных экономических связей. Иными словами, важной составляющей предмета исследований региональной экономики является изучение пространственного аспекта общественного воспроизводства.
Региональная экономика как научная область знаний занимается исследованием закономерностей, принципов всех элементов производительных сил и социальной инфраструктуры в территориальном аспекте, анализом и прогнозированием, а также обоснованием направлений размещения производительных сил с учетом общей стратегии социально-экономического развития и экологических требований; изучением экономики республик и регионов и межрегиональных экономических связей, исследованием территориальной организации хозяйства. Но в то же время региональная экономика изучает развитие и размещение производительных сил Российской Федерации в целом, ибо экономика каждого региона рассматривается, прежде всего, как часть единого хозяйственного комплекса России.
Современный хозяйственный комплекс России имеет сложную отраслевую структуру, важнейшими звеньями которой, по – прежнему, являются электроэнергетика, топливная промышленность, металлургия, химия, машиностроение, сельскохозяйственное производство, строительство и транспорт.
Региональная экономика изучает природно-ресурсный потенциал России и ее регионов, население, трудовые ресурсы и современные демографические проблемы, анализирует уровень экономики страны и субъектов федерации, выделяет основные факторы размещения производительных сил, изучает структуру хозяйства и определяет пути ее рационализации, структурной перестройки экономики, место России в мировой хозяйственной системе, разрабатывает научные концепции социально-экономического развития регионов и страны в целом, экономические методы и механизмов воздействия на процессы размещения инвестиций и регионального развития.
Предмет региональной экономики расширяется за счет включения в ее сферу изучения региональных финансово-кредитных отношений, а также процессов формирования региональных рынков.
Формирование экономических знаний будущих экономистов высшей квалификации должно начинаться с изучения региональной экономики, единственной научной дисциплины в системе экономических знаний, которая занимается конкретной территорией. При этом нужно иметь в виду, что вся экономическая деятельность, включая финансово-банковскую, расчетно-аналитическую, происходит на конкретной территории, имеет свои особенности, уникальный ресурсный потенциал и структуру хозяйства.
Таким образом, региональная экономика – это область научных знаний, изучающих развитие и размещение производительных сил, социально-экономические процессы на территории страны и ее регионов в тесной увязке с природно-экологическими условиями.
Региональная экономика сформировалась как наука в течении XX века и прочно заняла свое место среди традиционных экономических дисциплин. Она основывается на теориях, объясняющих законы территориального развития хозяйственной деятельности. Региональная экономика изучает пространственное распределение экономических субъектов и их взаимосвязи, делая акцент на изучении динамики экономических процессов. Целью ее исследований является повышение эффективности развития экономики регионов.
Регионы определяются как территории, с общими природными, социально-экономическими и культурно-историческими признаками, выделяемые на данном этапе развития. В большинстве стран региональное деление совпадает с административными границами территорий и во многом способствует государственному регулированию их экономического развития.
Теория территориального размещения производства основывается на трудах Й. Тюнена (1826 г.)[1], В. Лаунхардта (1882 г.)[2], А. Вебера (1909 г.), А. Леша[3] (1940 г.). Основоположником теории размещения принято считать немецкого экономиста Й. Тюнена.
Отечественная школа региональной науки во главе с такими учеными как Н.Н. Некрасов, А.И. Ведищев, С.В. Славин, Р.И. Шпинер, В.С. Немчинов, А.Г. Аганбегян, А.Г. Гранберг, разработала теорию планирования размещения производительных сил и методов территориального развития. Научным центром по разработке региональных схем развития и размещения производительных сил Госплан СССР (Совет по изучению производительных сил). Ключевыми формами организации производства на территории СССР были территориально-производственный комплекс (ТПК) и промышленный узел (ПУ).
Формирование ТПК способствовало получению дополнительного экономического эффекта за счет рационального подбора предприятий, оптимальных уровней производства на специализированных предприятиях, пропорциональности между отраслями специализации и дополнительными производствами, между производством и инфраструктурой, рационального использования ресурсов, продуманного размещения строящихся предприятий и асинхронного ввода в действие взаимосвязанных объектов. В период СССР были разработаны и реализованы уникальные проекты по формированию ТПК различного уровня, обеспечивших резкий подъем в развитии регионов Центральной России, Сибири и Дальнего Востока. Среди них: Тимано-Печорский топливно-энергетический комплекс (ТЭК), Западно-Сибирский ТЭК, Саянский энергетический узел, Канско-Ачинский ТЭК, Южно-Якутский ТЭК, освоение Курской магнитной аномалии.
Современная региональная наука, используя теории и открытия других дисциплин, концентрируется на изучении пространственного аспекта человеческой деятельности и его значении для прогнозирования общественного поведения в новых экономических условиях. Новыми объектами изучения становятся размещения инноваций, телекоммуникационных и компьютерных систем. В современных условиях на смену изучения транспортных, материальных, трудовых факторов размещения, нередко, приходят исследования нематериальных факторов размещения, проблем развития транспортно-логистической инфраструктуры и обеспечения экологической безопасности. Определенное распространение получила теория полюсов роста Перру, доказывающая ведущую роль отраслевой структуры экономики, и в первую очередь лидирующих отраслей, создающих новые товары и услуги.
Современная региональная экономика исследует закономерности размещения в условиях существования противоречивых индивидуальных, корпоративных, региональных и государственных интересов, анализирует и прогнозирует поведение участников процесса развития территорий в условиях высоких рисков.
В 1996 г. более 300 европейских регионов с различным политико-административным устройством, представляющих свыше 400 млн. граждан, приняли Декларацию о регионализме в Европе. В Декларации записано, что понятие «регион» «представляет собой выражение отличительной политической самобытности, которая может принимать самые различные политические формы, отражающие демократическую волю каждого региона принимать ту форму политической организации, которую он сочтет предпочтительной. Регион сам избирает свое руководство и устанавливает знаки различия его представительства»[4].
Выделение различных типов регионов осуществляется в соответствии с определенными целями и критериями (географическими, производственно-функциональными, градостроительными, социологическими). В современной России регионами принято считать субъекты Федерации.
Для целей долгосрочного прогнозирования экономики Российской Федерации выделяют 11 крупных экономических районов: Северный, Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный. В силу географического положения Калининградская область считается самостоятельным экономическим районом. Это эксклавная территория РФ.
На территории России выделено 9 федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Северо-Кавказский, Крымский, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. Федеральные округа представляют собой особые территориальные образования, учреждение которых связано с рядом определенных факторов и необходимостью решения следующих задач:
1. Совершенствования федеративных отношений;
2. Восстановление управляемости государства;
3. Обеспечение его устойчивости и суверенности;
4. Укрепление властной вертикали;
5. Улучшение условий для контроля над деятельностью федеральной власти в регионах.
Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах должны обеспечивать координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, организовывать взаимодействие федеральных органов с органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, общественными и религиозными объединениями.
На мезоуровне выделяется среднее звено мезорегионов, или районов областного, краевого и республиканского типа, к которым относятся 85 субъектов РФ.
На основе референдумов произошло объединение (присоединение) следующих регионов страны: Пермской области и Коми-Пермяцкого АО в Пермский край (2005 г.), Таймырского и Эвенкийского АО с Красноярским краем (2007 г.), Камчатской области и Корякского АО в Камчатский край (2007 г.), Усть-Ордынского Бурятского АО с Иркутской областью (2008 г.), Читинской области и Агинского Бурятского АО в Забайкальский край».
Территориальная организация в нашей стране формируется в соответствии с государственными задачами. Развитие научных методов районирования требует учета большего числа критериев, в том числе социального, экологического характера, проблем и перспектив регионального развития.
Проблемные регионы – выделяются в теории региональной экономики, как территории, отличающиеся различными аномалиями и требующие активного вмешательства со стороны государства. Их основными признаками являются: кризисность проявления проблем, создающих угрозу социально-экономическому положению в стране, политической стабильности и экологическому равновесию; наличие важного для национальной экономики ресурсного потенциала; значение геоэкономического и геополитического положения для стратегических интересов страны; недостаток у региона собственных финансовых ресурсов для решения проблем общенационального и мирового значения. В современной Росси выделяют три главных типа проблемных регионов, по отношению к которым целесообразно применять особые методы регулирования: отсталые, депрессивные и кризисные.
В региональной экономике существует также понятие приграничных регионов, подразумевающее, что данные территории испытывают существенное влияние государственной границы и нуждаются в особом государственном регулировании. На макроуровне данные регионы представлены субъектами Федерации, которые имеют прямой выход к государственной границе. На мезоуровне – это приграничнык районы, включая города. На микроуровне – это приграничная полоса, включающая населенные пункты, выходящие на государственную границу. Различают также морские приграничные пространства (акватории), охватывающие внутренние и территориальные воды, исключительную экономическую зону, континентальный шельф, конвенционные морские воды.
Особое место региональной наукой уделяется зоне Севера, которая занимает более 70 % территории страны, включая 28 субъектов Федерации. Северные регионы существенно различаются между собой по степени комфортности жизнедеятельности и условиям хозяйствования. Около половины территории зоны Севера охватывает Арктическая зона Российской Федерации, включая прибрежные районы, морскую экономическую зону и континентальный шельф. К ней частично или полностью относятся Архангельская и Мурманская области, Республика Саха (Якутия), Красноярский край, Ненецкий, Ямало-Ненецкий и Чукотский автономные округа. Арктические районы представляют собой северный приграничный регион, обладающий мощным природно-ресурсным потенциалом[5].
В каждом из основных типов проблемных регионов целесообразно выделять особый северный (или арктический) подтип для проведения на данных территориях комплекса мер по улучшению их социально- экономического положения.
Тема 2
Комплекс научных методов, используемый в региональной экономике
Анализ экономики региона представляет собой базу для разработки стратегии развития региона. Целью регионального анализа является определение тенденций социально-экономического развития региона. Он включает изучение макроэкономической характеристики региона, оценку общей открытости экономики, комплексности регионального хозяйства, отдельных отраслей промышленности.
Индикаторами развития экономики региона служат общие сведения о регионе и основные региональные статистические показатели, характеризующие сферу производства (валовой региональный продукт – ВРП, в том числе, на душу населения, динамика ВРП); финансовую сферу (темпы роста инвестиций в основной капитал, ставки по банковским кредитам, динамика налоговых поступлений и др.); социальную сферу (уровень прожиточного минимума, занятость, безработица, миграция, величина реальной заработной платы и др.).
Основной задачей регионального мониторинга является создание объективной основы для выработки государственной политики регулирования территориального развития и определения ее приоритетов. Мониторинг региональной ситуации представляет собой отслеживание количественных показателей, определяющих состояние и динамику функционирования различных объектов территории.
Задачей тотального мониторинга является постоянный анализ и диагностика региональной ситуации, в масштабах всей страны и основных ее субъектов. Предметом тотального мониторинга являются региональные ситуации во всем разнообразии их проявлений.
При проблемно-ориентированном мониторинге отслеживаются тенденции развития определенных региональных проблем. Проблемы регионов отбираются по специальным критериям. Их разрешение требуют особого государственного внимания на протяжении длительного периода.
Для получения объективной оценки региональной ситуации и развития применяются методы социологического моделирования в сочетании с экспертным опросом представителей регионов.
Наиболее перспективными из них являются имитационные модели, представляющие схему реализации различных вариантов развития экономики и социальной сферы региона.
Гипотезы развития в данных моделях, как правило, содержат 3 сценария развития:
1. оптимистический;
2. реалистический
3. пессимистический.
Для проведения исследований используют различные критерии. Нередко, регионы делят по уровню обеспеченности денежными доходами на следующие четыре группы, в среднем на одного человека: депрессивные регионы (менее 1,5 прожиточных минимума), малообеспеченные (дотационные) регионы (2 прожиточных минимума), регионы относительного благополучия (3 прожиточных минимума), регионы высокой обеспеченности (доноры) (в среднем на одного человека приходится более 5 прожиточных минимума). Имитационное моделирование применяется для оценки эффективности существующего распределения между федеральным центром и региональными органами власти функций по обслуживанию населения и финансовых ресурсов. Анализ распределения доходов по регионам служит основой для экспертов при определении дальнейшего развития.
Интегральный показатель экономической эффективности региона (Эр) определяется как отношение объема ВРП к величине затрат, которые включают материальные затраты (М), амортизационные исчисления (А) и заработную плату (З):
ЭР= ВРП/(М+А+З)
При сопоставлении показателей эффективности по различным регионам применяются территориальные индексы фиксированного состава, элиминирующие различия в структуре производства.
Степень общей открытости экономики региона характеризуется отношением объема межрегионального и внешнеэкономического товарообмена к произведенному ВРП. Для анализа открытости экономики по отдельным отраслям и группам товаров используются специальные коэффициенты (ввоза, вывоза, товарообмена).
Частные показатели, позволяющие анализировать эффективность использования производственного потенциала территорий, включают экономию основных и оборотных фондов, материальных затрат, повышение эффективности использования живого труда, производственных фондов и материальных ресурсов. Они представлены производительностью труда, а также и материало-, трудо- и фондоемкостью продукции. Анализ динамики изменения частных показателей на фоне изменения факторов, влияющих на их величины, позволяет отслеживать эффективность воспроизводственного процесса в регионе. Актуален вопрос о разработке новых критериев и показателей эффективности региональной экономики, способных отражать современный потенциал регионов и их динамично растущие связи с внешнеэкономическим пространством.
Являясь важнейшим звеном экономических знаний, региональная экономика и управление тесно связана с другими научными дисциплинами. В первую очередь с основами экономических учений, экономической историей, статистикой, отраслевыми экономиками, экономикой и социологией труда, экономической географией и др. Региональная экономика и управление использует их методы и выводы для собственного развития и в то же время обогащает эти отрасли знания своими данными.
В качестве инструментов для проведения анализа экономики регионов используются различные методы регионального анализа:
Балансовый метод предполагает составление отраслевых и региональных балансов для установления уровня комплексного развития региона, наличия в его развитии диспропорций. Балансовый метод позволяет при составлении социально-экономического прогноза региона увязывать потребности в определенной сфере с имеющимися ресурсами, а также с возможными ресурсами, которые органы управления должны привлечь из внебюджетных источников, через субвенции, субсидии, кредиты.
Экономическое обоснование размещения предприятий (выбор региона, определение места строительства, расчет обеспечения его сырьем, топливом, энергией, водой, трудовыми и другими ресурсами) составляют содержание балансового метода.
Использование балансового метода в системе регионального управления позволяет выбрать рациональное соотношение между отраслями, определяющими хозяйственный профиль региона, определять соотношение между этими структурообразующими отраслями и дополняющими комплексами, разработать экономически обоснованные варианты размещения тех или иных производств на территории региона, оценить целесообразность создания новых производств, степень обеспеченности регионов в продукции за счет собственного производства и импорта.
Главное условие реализации балансового метода – необходимость взаимоувязки балансов конкретных хозяйствующих субъектов, муниципальных, региональных и федеральных органов управления. Он может быть использован как метод координации, согласованности, взаимоувязки отдельных разделов, показателей региональных прогнозов, планов социально-экономического развития регионов и территорий, с целевыми комплексными программами.
Специфическим методом исследования в региональной экономике является картографический метод. Карта в региональной экономике не только объект изучения, но и источник получения информации по размещению производительных сил и экономике регионов. Благодаря использованию карт, картосхем, картограмм, картодиаграмм наглядно воспринимаются и отлично запоминаются не только особенности размещения, но и статистические материалы, характеризующие уровни развития отраслей и регионов.
Системный анализ является методом научного познания, позволяющим изучать структуры отраслей хозяйства, их внутренние связи и взаимодействие. Опирается на принцип этапности (постановка цели, определение задач, формулировка научной гипотезы, комплексное изучение особенностей оптимального варианта размещения отраслей).
Метод систематизации связан с разделением изучаемых явлений (исходя из целей исследования) и избранных критериев на совокупности, характеризуемые определенной общностью и отличительными признаками. Речь идет о таких приемах, как классификация, типология, концентрация и др.
Нормативный метод региональной экономики и управления следует признать методикой обоснования показателей социально-экономического развития конкретного региона, с помощью заранее разработанных и законодательно установленных норм и нормативов. Нормы и нормативы представляют собой необходимую базу, научные разработки региональных экономических прогнозов, планов, программ, технико-экономических проектов.
Состав норм и нормативов достаточно разнообразен и включает 3 подсистемы норм:
1) ресурсная: нормы и нормативы расходов, запасов сырья, материалов, топлива, энергии на единицу произведенной продукции;
2) подсистема эффективности общественного производства: производительность труда, производство продукции на 1 руб. затрат;
3) социально-экономические нормы: денежные доходы на душу населения региона, средняя заработная плата, стоимость «потребительской корзины» в регионе, предельно допустимая концентрация вредных веществ в определенной среде.
В современных условиях особое значение приобретает создание единой научно обоснованной системы норм и нормативов, их дифференциация на региональном уровне и поэтапное внедрение в каждом регионе с учетом его особенностей.
Метод экономико-математического моделирования с использованием современных электронных средств позволяет с минимальными затратами труда и времени обрабатывать огромный и разнообразный статистический материал, различные исходные данные, характеризующие уровень, структуру, особенности социально-экономического комплекса региона. Он дает возможность выбирать оптимальные решения, оптимальные варианты, модели в соответствии с теми целями, которые поставлены перед региональным исследованием.
Методы социологических исследований – находит место в управлении региональной экономикой, т. к. задачи, рассматриваемые прикладной социологией, зависят от регулирования конкретных социально-экономических процессов прогнозирования, планирования, управления в отраслях и сферах жизни экономики региона.
В сфере развития отраслевой структуры экономики региона методы социологических исследований применимы для решения следующих задач:
1) изучение, анализ и оценка отрасли экономики региона;
2) выявление проблемы, разработка вариантов её решения;
3) формирование системы показателей, которые должны выступать в качестве критериев, на основе которых будут впоследствии определяться приоритеты планирования и прогнозирования экономики отрасли, региона;
4) оценка и анализ возможных результатов и последствий мероприятий, реформ, которые будут произведены в экономике региона;
5) разработка научного обеспечения и практических рекомендаций при решении экономических проблем региона.
Методы социологических исследований включают: стандартизированные интервью, индивидуальные собеседования с представителями разных отраслей и сфер социально-экономического комплекса региона (экспертные опросы); контент-анализ интервью и публичных выступлений руководящей элиты регионов, ученых и специалистов и т. д.
Важное место в региональных исследованиях занимают методы сопоставления региональных уровней жизни населения и прогнозирования развития региональной социальной инфраструктуры. Основная цель территориального анализа уровня жизни населения заключается в выявлении фактически сложившихся различий в уровне жизни и достижений относительно равной степени удовлетворения потребностей населения всех регионов Российской Федерации, а уровень жизни населения непосредственно связан с развитием региональной социальной инфраструктуры.
Тема 3
Исторические особенности и этапы формирования в России административно-территориального устройства государства
Территориальное образование является ключевым предметом системы государственного управления. Оно пространственно локализуется в разрезе сложившегося административно-территориального устройства страны, выступая ее базовым структурным элементом. В зависимости от объема территории, ее географических и культурно-исторических особенностей территориальное образование может быть разделено на уровни: государство, регион (субъект Федерации, провинции), районы и уезды, а также сеть населенных пунктов (территориальных поселений).
Под административно-территориальным устройством государства обычно понимается разделение территории страны на определенные части, в соответствии с которыми строится структура и осуществляется деятельность территориальных органов власти и управления.[6] Административное деление отражает демографические, экономические и политические изменения в стране.
Вся история Российского государства связана с изменениями ее территории и административно-территориального устройства. Громадная территория России требовала исследования ее региональных особенностей, природно-ресурсного потенциала и создания органов для сбора налогов и управления социально-экономическими процессами.
На первых этапах становления Российского государства возникла необходимость деления России на отдельные административные единицы. При этом необходимо помнить о том, что административное деление, территориальное устройство и экономические районы это не одно и то же.
С начала ХУШ в. и до октябрьской революции 1917 г. основной единицей административно-территориального деления была губерния. Во времена Петра I Россия была разделена на восемь губерний. Учреждая губернии, Петр I исходил из сугубо географического принципа. К ним относились: Петербургская, Московская, Архангелогородская, Смоленская, Киевская, Казанская, Азовская и Сибирская губернии. Административным центром был губернский город, который имел свой район – уезд. В 1719–1775 гг. существовало и среднее звено: провинция. Ее образование объяснялось слишком большим числом уездов в губерниях. Управляли провинциями воеводы. Еще провинции делились на дистрикты, которые управлялись земскими комиссарами. В 1727 г. в России было 14 губерний, которые включали в себя 47 провинций и более 250 уездов. Основная цель петровских реформ – сформировать надежную систему налогообложения и рекрутского набора в армию, улучшить систему организации государства для укрепления власти и контроля над территорией.
В основу губернского деления при Екатерине II было заложено количество населения (от 300 до 400 тысяч душ, уезде 20–30 тыс. чел.). После образования Псковской губернии реформы не были связаны с геополитическими изменениями, основной задачей стало создание менее обширных и более стабильных административных единиц, приблизительно с одинаковой людностью, с целью более эффективного управления и сборов налогов. В 1775 г. провинции были упразднены. К 1796 г. (конец царствования Екатерины II) насчитывалось 50 губерний. В Учреждениях для управления губерний подчеркивалась необходимость децентрализации власти в России, вызванная общностью границ губерний и нерациональностью централизованного управления. Такое деление продержалось до Октябрьской революции. Главой каждой губернии был губернатор. Под его руководством образовывался административно-бюрократический аппарат, который выполнял фискальные функции – поддержание порядка, сбор налогов, рекрутский набор.
Царствование Павла I связано с тенденцией укрупнения административно-территориальных образований, вследствие чего количество губерний сократилось до 42 единиц. Однако уже после смерти Павла прежняя административно-территориальная сеть была частично восстановлена Александром I.
При Николае I к 1825 г. в Российской империи было учреждено 49 губерний и 7 областей, а к 1847 г. – 55 губерний и 3 области.
В 1861 г. уезды губерний были разделены на волости, сыгравшие важную роль в реформе Александра II и в деятельности сельских общин.
Таким образом, в имперский период изменение административно-территориального деления страны носили, как правило:
1. Политический характер;
2. Были направлены на укрепление власти центра с целью улучшения контроля над территориями;
3. Проводились с целью сбора налогов с населения и рекрутского набора в армию.
Местное самоуправление в России возникло в середине XVI века, после земской реформы Ивана IV, которая отменила наместническое управление. Анализ местного самоуправления в дореволюционной России позволяет сделать вывод, что оно не являлось управлением, обособленным от государственного. Его исполнительные органы представляли собой местные звенья единой вертикали управления, состоявшие из назначаемых чиновников. Выборные представительные органы никак не были связаны между собой. Управление на всех уровнях характеризовалось ограниченностью полномочий представительной власти, приоритетом чиновничьей в решении вопросов повседневной жизни. Демократичность местного самоуправления соотносилась с дворянством, как с господствующим в обществе сословием. Из дворян назначались земские начальники. Они же преобладали в земских собраниях.
Дореволюционное административно-территориальное деление сдерживало развитие рыночной экономики и свободу капиталистического оборота. С 1924 по 1929 гг. происходила ликвидация губернского деления. Повсеместно стали создаваться сельские Советы, начали формироваться автономные национальные образования. Высший совет Народного Хозяйства, Академия наук активнее стали изучать проблемы экономического районирования как новую основу административно-территориального устройства государства. К концу 1930 г. губернско-уездно-волостное деление заменяется в пределах РСФСР на новую систему, содержащую три звена: край, область – район – сельские и поселковые советы.
В Конституции СССР (1977) административно-территориальные единицы различались по национальному признаку и статусу возглавлявших их органов власти. Впервые этой Конституцией на местные советы народных депутатов была возложена задача – обеспечивать на их территориях «комплексное экономическое и социальное развитие». Районирование в советский период проводилось в соответствии с поставленными целями и всегда являлось целевым или проблемно ориентированным. Сформировавшееся политико-административное деление СССР, просуществовало вплоть до 1991 года.
В России, пришедший на смену СССР, изменения административно-территориального устройства нашли отражение в Конституции РФ (1993) и Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (1995 и 2003 гг.).