Читать онлайн Административное право. Том II бесплатно
© С. Ф. Мазурин, 2017.
© Издательство «Прометей», 2017
Раздел 2. Специальная часть. Административный процесс и административное производство
Глава 11. Административный процесс и административное производство
11.1. Понятие и основные черты административного процесса
Административный процесс – понятие сравнительно новое для российского правоведения. Теоретические разработки его важнейших аспектов начались в СССР в 60-х годах, хотя некоторые принципиальные положения были разработаны значительно раньше в самодержавной России. По вопросам дальнейшей разработки и развития административно-процессуальных норм в современной России существует множество неоднозначных суждений, вместе с тем, в теории административного права выделились две определенные линии в оценке этого понятия. Некоторые правоведы рассматривают административный процесс в узком смысле, исключительно как юрисдикционную деятельность, другие вкладывают в него более широкий смысл.
Ближе всего к пониманию природы управленческого процесса, как отмечает Ю. А. Тихомиров, подошли специалисты в области административного процесса. Одни из них признают процессуальный порядок как средство реализации норм материально-административного права, другие ограничивают рамки административного процесса порядком осуществления административной юрисдикции по индивидуальным делам, третьи допускают сосуществование обоих видов (См.: Н. Г. Салищева. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. – М.: Наука, 1970, с. 7–23). Но, надо полагать, не только правоприменительный аспект, как бы он ни оценивался, характерен для процесса управления. К тому же в этом процессе, как нетрудно заметить, создаются и применяются нормы многих отраслей права. Обосновывались и смешанные подходы к процессу. Процессу управления едва ли присущ простой «набор» периодически используемых форм и методов деятельности. Столь же сомнительна другая крайность – понимание процесса управления лишь как сменяющихся стадий: уяснение задачи, оценка обстановки, принятие решения и издание правового акта, организация его исполнения, контроль (См.: Административное право. – М.: Юрид. лит., 1970, с. 8, 9), ибо все эти стадии связаны лишь с решением. Г. И. Петров выделял управленческие функции, сопутствующие всему процессу управления (подбор, расстановка и воспитание кадров, информация, прогнозирование, планирование, регулирование), управленческий цикл как ряд последовательных – логически и во времени – действий по каждому вопросу (выработка и принятие решений, его исполнение, контроль, отчетность об исполнении) (См.: Г. И. Петров. Основы советского социального управления. – Л., Изд-во ЛГУ, 1974, с. 47–51, 233–235). По нашему мнению, отмечает Ю. А. Тихомиров, процесс управления есть элемент всего механизма социального управления. Управленческий процесс – это процесс достижения нормативно установленных целей управления с помощью правовых, организационных и иных средств управленческого воздействия, это постоянно осуществляемая управленческая деятельность со своими взаимосвязанными элементами. К элементам или функциям управленческого процесса могут быть отнесены функции, понимаемые в двояком смысле слова. С одной стороны, это функции, которые закрепляются в правовых актах и выражают основные направления и предметное содержание деятельности управляющих субъектов (например, в области программирования, инвестиций, труда и зарплаты, материально-технического обеспечения и т. д.). С другой стороны, есть функции, которые имеют процессуальный смысл. Эти функции возникают на разных стадиях управленческой деятельности и выражают последовательно осуществляемые управленческие действия – по сбору информации, составлению планов, принятию решений и т. п. Им присуща, как видно, и временная характеристика, ибо данный фактор в полной мере учитывается в процессе управления[1].
По мнению Ю. М. Козлова административный процесс – это «урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации функций исполнительной власти», а сам процесс как административно-процессуальную деятельность рассматривает в двух видах: 1) в административно-процедурном; 2) в административно – юрисдикционном.[2] Сходство обоих вариантов состоит в том, что они, как правило, осуществляются органами исполнительной власти, а не судом, и рассматриваемые дела носят индивидуальный характер. Вместе с тем, Ю. М. Козлов проводит существенные разграничения между ними по следующим основаниям:
во-первых, нельзя рассматривать многие действия органов исполнительной власти как административно – юрисдикционные, если их предмет не содержит конкретного административно-правового спора. Например, рассмотрение заявлений о регистрации общественного объединения, о выдаче лицензий на занятие индивидуальной деятельностью и т. д. Такого рода регистрационные, разрешительные, поощрительные и иные действия следует рассматривать как административно-процедурные.
во-вторых, при административно – юрисдикционной деятельности обязательно предполагается правовая оценка поведения участников административно-правового спора для правильного его разрешения. При административно-процедурной деятельности правовая оценка является лишь условием удовлетворения соответствующих заявлений и ходатайств (проверка и оценка представленных документов для выдачи лицензии).
в-третьих, в обоих вариантах рассматриваются индивидуальные административные дела, но различные по своему характеру. Как было уже сказано, в административно-процедурной деятельности отсутствует предмет спора, являющийся основой для административно – юрисдикционной деятельности, то есть для рассмотрения индивидуального дела. Если же рассматривать работу со служебной документацией в органе исполнительной власти как административную процедуру, то индивидуальные дела здесь могут вообще отсутствовать.
в-четвертых, административная юрисдикция предполагает применение к виновной стороне деликта различных мер государственного принуждения: предупредительных, пресечения и взыскания, то есть привлечения нарушителя к административной или иной ответственности. При осуществлении административных процедур могут применяться меры предупредительного характера или пресечения, за исключением мер юридической ответственности.
в-пятых, административно-процедурная деятельность отличается меньшей сложностью при ее осуществлении и поэтому не требует детальной регламентации, что характерно для процессуальной деятельности, когда при разрешении административно-правового спора орган (должностное лицо) должен строго руководствоваться установленными законом правилами (не только рассмотреть заявление, но и выслушать свидетелей, других участников процесса, оценить доказательства и т. д.)[3].
Под процессом в буквальном смысле следует понимать динамику развития каких-либо явлений в природе или человеческом обществе. Применительно к административному праву, под административным процессом, на наш взгляд, следует понимать динамику развития общественных отношений, происходящих в социальной среде общества в связи с осуществлений своих функций органами исполнительной власти. Следует согласиться с авторами учебника по административному праву С. С. Бородиным и С. С. Громыко, отмечающими, что основное свойство процесса заключается в том, что это не любая деятельность, а исключительно юридическая. Следовательно, имеются необходимые основания рассматривать конкретный вид процесса как правовое выражение данной формы деятельности государства. Правовая природа процесса выражается, прежде всего, в его социальном назначении, а именно в том, чтобы обеспечить реализацию материальных норм различных отраслей права. Поэтому каждый вид процесса представляет собой порядок последовательно осуществляемых действий, имеющих своей целью практическое претворение в жизнь норм материального права. Но одной юридической цели еще недостаточно для полной характеристики правовой природы процесса. Нетрудно заметить, что сам процессуальный порядок деятельности устанавливается и регулируется при помощи специальных юридических правил – процессуальных норм права – гражданско-процессуальных, уголовно-процессуальных и административно-процессуальных.
Процесс как юридическое явление характеризуется также и тем, что в ходе его осуществления возникают процессуальные отношения – самостоятельный вид правовых отношений. Соответственно, различаются гражданско-процессуальные, уголовно-процессуальные и административно-процессуальные отношения. Независимо от конкретных особенностей, этим трем разновидностям процессуальных правоотношений свойственно то, что они возникают в связи с реализацией норм материального права под воздействием соответствующих процессуальных правил. Вывод о том, что процесс как выражение формы деятельности государства есть деятельность юридически-результативная, имеет самое непосредственное отношение к определению понятия административного процесса[4].
Все виды процессуальных норм содержатся в соответствующих федеральных законах (кодексах) и иных нормативных актах. Эти нормы устанавливают последовательную процедуру подготовки и издания административных актов, а так же правовой статус участников процессуальных отношений.
Отличительной чертой административного процесса является то, что он осуществляется в сфере государственного управления и обязательными его участниками являются органы исполнительной власти и их должностные лица. Административный процесс выступает как самостоятельная функциональная деятельность всех без исключения органов исполнительной власти направленная на реализацию ими требований норм материального административного и других отраслей права. Объектом административного процесса выступают общественные отношения, регулируемые различными отраслями права: налоговое, страховое, гражданское, трудовое и др… Целью административного процесса является достижение определенных юридически значимых результатов и разрешение управленческих дел. Все результаты административного процесса закрепляются в письменном виде.
Содержанием административного процесса охватывается деятельность органов исполнительной власти и иных участников управленческих отношений, совершаемая в определенной последовательности с соблюдением процессуальных сроков и установленных административным процессуальным правом процедур. Административный процесс отличает от всех иных видов процессов (уголовного, гражданского, арбитражного, бюджетного) то, что он охватывает значительно больший круг общественных отношений и участвующих в нем лиц.
Исходя из рассмотренных нами теоретических разработок указанных авторов, можно дать определение административному процессу. Административный процесс – это урегулированная административно-процессуальными нормами, последовательная, детализированная процедурная деятельность органов исполнительной власти и судов, по разрешению индивидуальных, конкретных дел в сфере государственного управления, а так же по разработке правовых подзаконных норм и принятию управленческих решений, обеспечивающих реализацию возложенных на них государственных функций.
11.2. Принципы административного процесса
Административный процесс, являясь составной частью административного права и управленческой деятельности субъектов административно-правовых отношений, базируется как на общих, установленных в Конституции РФ, так и на отраслевых правовых принципах – нормах, действующих в системе государственного управления.
При определении системы принципов административного процесса, существует несколько различных точек зрения правоведов, которые, впрочем, существенного значения на содержание административного процесса не оказывают. Так, В. Д. Сорокин к принципам административного процесса относит следующие: законность, заинтересованность масс в осуществлении и результатах административного процесса, быстрота процесса, охрана интересов государства и личности в процессе, гласность процесса, материальная истина, равенство сторон, национальный язык, самостоятельность в принятии решения, двустепенность процесса, ответственность компетентных органов и лиц за ненадлежащее ведение процесса[5].
По мнению Ю. М. Козлова, к принципам административного процесса (административной юрисдикции), относятся: законность, компетентность, процессуальное равенство сторон, охрана интересов государства и личности, достижение материальной истины, доступность, гласность, экономичность, состязательность[6].
По мнению А. П. Коренева, к основным принципам административного процесса, которые объективно отражают его свойства и раскрывают его сущность, относятся: законность; объективность (материальная истина). Так А. П. Коренев принцип «материальной истины» именует как «всестороннее и объективное исследование конкретных фактов и обстоятельств дела» и дополнительно называет принцип экономичности и эффективности процесса; равенство человека и гражданина перед законом и органом, разрешающим дело; гласность административного процесса; ведение дела на национальном языке; экономичность и эффективность процесса; ответственность за нарушение правил процесса и за принятый акт (решение)[7].
Ко всем указанным различными учеными принципам административного процесса, следует так же отнести еще два не названных, но по нашему мнению имеющих определенное значение для реализации процессуальной деятельности органов государственного управления и административных судов: Принцип процессуального формализма и принцип презумпции невиновности.
Уяснение сущности и содержания всех отмеченных правовых принципов, лежащих в основе деятельности управляющих субъектов, требует их детального рассмотрения. Рассмотрим наиболее характерную для административного процесса группу правовых принципов, заслуживающих, как нам представляется, особого внимания:
1. Принцип законности административного процесса.
2. Принцип права участников процесса на квалифицированную юридическую помощь и обеспечения права на защиту.
3. Принцип процессуального формализма.
4. Принцип материальной истины.
5. Принцип процессуального равенства.
6. Принцип гласности и открытости административного процесса.
7. Принцип быстроты (оперативности) процесса.
8. Принцип ведения дела на национальном языке.
9. Принцип экономичности и эффективности процесса.
10. Принцип ответственности за нарушение правил процесса.
11. Принцип презумпции невиновности.
Принцип законности административного процесса основан на требованиях Конституции и федеральных законах. Нормы процессуального права реализуются в строгом соответствии с регламентом, установленным административно-процессуальными нормами. Все административно-процессуальные нормы на всей территории РФ должны иметь единообразное толкование, уяснение и применение. Никто, кроме Высших органов законодательной и судебной власти не может давать толкование административно-процессуальным нормам.
Все управляющие субъекты административного процесса в своей процессуальной деятельности должны руководствоваться только нормами закона, нарушение которых может быть обжаловано участниками процесса в административном, либо судебном порядке.
Принцип права участников процесса на квалифицированную юридическую помощь и обеспечения права на защиту. Рассматриваемый принцип устанавливает право участников административного процесса на квалифицированную правовую помощь и процессуальную защиту со стороны представителей (адвокатов). Данный принцип имеет конституционную основу (ч.1 ст. 48 Конституции РФ). Нарушение права на защиту является основанием для отмены вынесенного постановления о наложении административного взыскания.
Принцип процессуального формализма. Суть данного принципа заключается в том, что: процессуальное право устанавливает определенные правовые формальности, обязательные для соблюдения участниками процесса. Такие формальности заключаются в соблюдении определенных обязательных форм документов, последовательность проведения процессуальных действий (стадиях), сроках и способах совершения процессуальных действий. Нарушение установленного законодательством регламента процессуальных действий, является основанием для признания результатов процесса ничтожными, а сам процесс не состоявшимся.
Принцип материальной истины – всякая материальная истина носит объективный характер. Не может быть двух истин в отношении одного и того же предмета спора, истина всегда абсолютна, безотносительна и безальтернативна. Принцип материальной истины основан на изучении и исследовании всех обстоятельств дела, требующего разрешения в порядке процессуального производства. Установление материальной истины устанавливает обязательную проверку всех фактов и доказательств, сопутствующих реализации процессуальных правоотношений между всеми участниками процесса, а так же правильность выбора правовых норм для объективного и справедливого разрешения дела по существу и принятия правильного управленческого решения.
Принцип процессуального равенства означает равенство всех участников административного процесса перед законом независимо от каких-либо субъективных признаков: пола, расы, национальности, гражданской принадлежности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, партийной принадлежности и других особенностей. Данный принцип обязывает всех субъектов государственного управления и административного судопроизводства быть абсолютно беспристрастными ко всем участникам административного процесса, предоставляя им равные права и возможности для состязательности – доказывания своих требований и возражений по существу.
Принцип гласности и открытости административного процесса носит публичный характер, связанный с доступностью граждан к результатам процесса, так же с беспрепятственной возможностью участников процесса знакомиться со всеми материалами дела, производить из них выписки, копирование. Процесс ведется, как правило, открыто, за исключением случаев, когда это противоречит интересам охраны государственной, служебной, либо коммерческой тайны, а также сохранения конфиденциальных сведений об участвующих в деле лицах. Участники процесса, при его осуществлении могут пользоваться средствами аудио и видеозаписи, если это не мешает другим участникам процесса и не нарушает установленных процессуальных правил.
Принцип быстроты (оперативности) административного процесса – административный процесс должен осуществляться в короткие сроки, установленные процессуальным законодательством с наименьшими затратами сил и средств со стороны осуществляющих его субъектов.
Принцип ведения дела на национальном языке – процесс ведется на русском языке или на языке республики в составе федерации, автономной области, автономного округа или на языке большинства населения данной местности. Лица, не владеющие языком, на котором ведется процесс, могут давать пояснения, заявлять ходатайства и т. п. на родном языке через переводчика. Соблюдение этого принципа особенно важно для иностранных граждан.
Принцип экономичности и эффективности процесса направлен на обеспечение такой организации процесса, которая не требовала бы больших материальных затрат и вместе с тем обеспечивала бы быстроту процесса без излишнего обременения участников процесса. Экономичности и эффективности процесса во многом способствуют установленные законодательством точные сроки, в течение которых должно быть рассмотрено и разрешено то или иное управленческое дело, исполнено принятое по делу решение.
Принцип ответственности за нарушение правил процесса и за принятый акт (решение). Согласно этому принципу должностные лица, виновные в нарушении правил процесса или принятии незаконного акта (решения), несут дисциплинарную или уголовную ответственность. Органы государственного управления и должностные лица несут установленную законом ответственность за нарушения административно-процессуальных норм, проявленные при этом бюрократизм и волокиту.
Принцип презумпции невиновности установлен в ч.2, ст. 1.5. КоАП РФ и представляет собою обязанность доказывания вины лица, привлекаемого к административной ответственности органом (должностным лицом) осуществляющим процессуальную деятельность. Это принцип устанавливает следующее: 1. Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.
2. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.
3. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, за исключением случаев, предусмотренных примечанием к настоящей статье.
4. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.
Примечание. Положение части 3 настоящей статьи не распространяется на административные правонарушения, предусмотренные главой 12 КоАП РФ, и административные правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации, совершенные с использованием транспортных средств либо собственником, владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, в случае фиксации этих административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи. Данный принцип отражен так же и в статье 54 Конституции Российской Федерации, где сказано: «Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением». Это означает, что только специальный закон определяет, какие деяния являются противоправными. Поэтому правоприменительные органы, решая вопрос о привлечении виновных лиц к уголовной, или административной ответственности и назначения им наказания, обязаны руководствоваться этим принципом.
В литературе имеются и другие точки зрения на классификацию принципов административного процесса. Так, Н. Г. Салищева выделяет следующие принципы: заинтересованности масс, быстроты процесса, охраны интересов государства и личности в процессе, материальной истины, равенства сторон, гласности процесса, национального языка, самостоятельности в принятии решения, двуступенчатости процесса, ответственности компетентных органов и лиц за ненадлежащее ведение процесса[8].
Рассмотренные нами принципы административного процесса не являются исчерпывающими и могут вытекать из содержания правовых норм, устанавливаемых действующим законодательством. В частности, в ст. 7 Кодекса административного судопроизводства РФ, принятого 08.03.2015 № 21-ФЗ, установлены следующие принципы административного процесса:
1) независимость судей;
2) равенство всех перед законом и судом;
3) законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел;
4) осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок;
5) гласность и открытость судебного разбирательства;
6) непосредственность судебного разбирательства;
7) состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда;
8) обязательность судебных актов.
Все указанные принципы административного процесса отражают его сущность, свойства и характерные особенности, являющиеся обязательной основой процессуальной деятельности органов исполнительной власти и органов правосудия.
11.3. Виды административного процесса и административных производств
Административный процесс может быть выражен в многообразных формах, обусловленных широким объемом различных сфер государственного управления и многообразием управленческих дел.
В административном праве существуют различные точки зрения на классификацию административного процесса.
По-разному решается вопрос и о перечне административных производств в административном процессе. Сторонники понимания административного процесса с точки зрения его юрисдикционного характера включали его структуру только производства по спорам и принуждению в сфере исполнительной власти.
Представители более широкой трактовки включали в административный процесс помимо юрисдикционного производства, всю управленческую правоприменительную деятельность.
Большинство правоведов очень часто сводят вопрос о структуре административного процесса к видам входящих в него административных производств, группируя их по различным основаниям. Такое представление об административном процессе не вполне оправдано.
Административный процесс, может быть выражен в трех видах:
1. Административном нормотворчестве (административно-нормотворческий процесс).
2. Административном правоприменении (административно-правоприменительный процесс).
3. Административной юрисдикции (административно-юрисдикционный процесс)
В совокупности, первые два вида процесса, административное нормотворчество и административное правоприменение представляют административную юрисдикцию.
Вместе с тем, каждый из указанных видов обладает характерными особенностями.
Особенности нормотворческого административног процесса
1. Он осуществляется в целях создания правовых подзаконных актов государственного управления.
2. Он призван обеспечить организацию практического исполнения (соблюдения) норм законов.
3. Нормотворческий административный процесс осуществляется ограниченным кругом субъектов исполнительной власти, прямо указанных в законе.
4. Результатом нормотворческого административного процесса является производство административного акта:
– постановления;
– приказа;
– распоряжения;
– указания и др., в зависимости от компетенции органа государственного управления.
Особенности правоприменительного административного процесса.
1. Правоприменительный процесс осуществляется всеми без исключения органами исполнительной власти и их должностными лицами.
2. Правоприменительный процесс является основанием для нормотворческого процесса и осуществления административной юрисдикции субъектов исполнительной власти.
3. Правоприменительный процесс может в свою очередь состоять из различных видов административных производств, как например:
• производство по делам об административных правонарушениях;
• оспаривание актов государственного управления;
• оспаривание действий, бездействий субъектов исполнительной власти;
• защита прав, свобод и законных интересов граждан;
• взыскания платежей, установленных законом;
• принятие нормативных актов исполнительной власти;
• лицензионно-разрешительное производство;
• регистрационное производство;
• делопроизводство.
На законодательном уровне, в рамках правоприменительного процесса, государством могут быть установлены и иные виды административных производств.
Критерием деления административного правоприменительного процесса на отдельные виды производств служат характер индивидуально-конкретных дел, отражающий их наиболее существенные свойства и особенности.
Особенности административно-юрисдикционного процесса:
• является самостоятельной составной частью административного процесса;
• регламентирует правоприменительную деятельность юрисдикционного свойства;
• направлен на разрешение конфликтов и административно-правовых споров в сфере государственного управления;
• обеспечивает применение мер административного принуждения;
• выступает средством реализации охранительной функции административного права;
• характеризуется множественностью субъектов осуществления;
• состоит из самостоятельных административных производств;
• результатом является принятие акта управления, оказывающего воздействие на волю и поведение управляемого субъекта.
Административно-юрисдикционный процесс состоит из нескольких самостоятельных видов производств:
1) производство по применению мер административного предупреждения (например, обследование дома, находящегося в аварийно опасном для проживания граждан состоянии, составление акта и переселение граждан в другое безопасное место);
2) производство по применению мер административного пресечения (например, составление акта изъятия и эвакуации автотранспортного средства с запрещенного места парковки);
3) производство по делам об административных правонарушениях;
4) дисциплинарное производство;
5) производство по исполнению вступивших в законную силу постановлений о наложении административных наказаний.
Административное производство всегда возникает лишь там, где составление административного акта в письменной форме является обязательным.
Каждое административное производство представляет собой систему норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения однородных групп управленческих дел, следовательно, оно является относительно самостоятельным административно-процессуальным правовым институтом. В науке административного права пока еще не существует единого мнения о видах административных производств. Например, В. Д. Сорокин различает две группы производств. Первую составляет производство по принятию нормативных актов государственного управления. Во вторую группу входят несколько видов производств, характеризующихся уже принятием индивидуальных актов, в частности: а) производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления; б) производство по административно-правовым жалобам и спорам; в) производство по организационным делам в аппарате государственного управления; г) производство о поощрениях в сфере государственного управления; д) производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления.[9]
В 1967 году Ю. М. Козлов, исследуя природу административного процесса и административно-правовых норм, пришел к выводу о том, что последние регулируют следующие виды производств: а) по вопросам организации аппарата государственного управления; б) по заявлениям и ходатайствам граждан, связанным с реализацией принадлежащих им субъективных прав; в) по делам о применении принудительных мер; г) по делам, связанным с применением материального трудового, земельного, финансового права. Через 30 лет, с учетом состояния действующего российского законодательства и административно-процессуальных норм, Ю. М. Козлов виды административных производств определил следующим образом: а) производство по делам об административных правонарушениях; б) дисциплинарное производство; в) производство по жалобам; г) согласительное производство.
А. П. Коренев в основу деления административных производств заложил характер индивидуально-конкретных управленческих дел, отражающих их наиболее существенные свойства и особенности. В соответствии с этим критерием он рассматривает следующие виды административных производств: по предложениям, заявлениям и жалобам граждан; по делам о поощрении; по делам о дисциплинарных проступках; по делам об административных правонарушениях. Кроме того, А. П. Коренев отдельной главой рассматривает ответственность органов государственного управления и их должностных лиц за ущерб, причиненный служебной деятельностью (материальная ответственность).
Выделяют также производства: по делам о возмещении в административном порядке материального ущерба; по делам об изобретениях, открытиях и патентах; по исполнению постановлений о наложении административных взысканий и др. Несмотря на имеющиеся различия, указанные виды административных производств осуществляются в сфере государственного управления. Как правило, то или иное производство осуществляют соответствующие органы исполнительной власти и их должностные лица. И лишь рассмотрением и разрешением некоторых дел в установленных законодательством случаях ведают, помимо исполнительных органов, иные органы государства, их должностные лица, а также общественные организации и их представители. Отношения, возникающие в ходе осуществления того или иного вида производства, регулируются административно-процессуальными нормами. Именно эти факторы объединяют отдельные производства в единый административный процесс. Рассмотрим некоторые виды производств.
1. Производство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан. Согласно Конституции РФ (ст.33), граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Они могут вносить в указанные органы предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе, обжаловать действия органов и их должностных лиц (ст.46). Одновременно устанавливается обязанность соответствующих органов и должностных лиц в установленные сроки и в установленном законом порядке рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры. Общий срок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, как правило, не должен превышать одного месяца. Однако законодательством предусматриваются и иные, более сокращенные, сроки их рассмотрения. Общий порядок производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан о нарушении прав и свобод, о создании препятствий для осуществления прав и свобод, о незаконном привлечении к ответственности состоит из четырех (условно) стадий.
Первая стадия. На этой стадии регистрируются поступившие в орган (учреждение) письменные предложения, заявления, жалобы или выслушиваются компетентным должностным лицом устные жалобы (например, в часы приема граждан), которые затем могут быть оформлены письменно и также зарегистрированы. Зарегистрированная жалоба рассматривается руководителем органа, который поручает работу с жалобой конкретному исполнителю. Если жалоба поступила не по принадлежности, то дается указание о направлении ее в компетентный орган (учреждение) с уведомлением об этом заявителя.
Вторая стадия. На данной стадии осуществляется проверка фактов и обстоятельств, изложенных в жалобе. Руководители и другие должностные лица при рассмотрении жалобы обязаны разобраться в ее существе, в случае необходимости истребовать нужные документы, направить работников на места для проверки и принимать другие меры для объективного решения вопроса. Полученная информация анализируется и делается заключение по результатам проверки. Заключение докладывается руководителю органа, уполномоченному принимать решение по жалобе.
Третья стадия состоит в принятии решения по жалобе и сообщении о принятом решении заявителю. Ответ по жалобе может быть письменным или устным. В случае отклонения предложения, заявления, жалобы дается мотивированное и юридически обоснованное объяснение. Принятое решение своевременно сообщается заявителю. По просьбе последнего разъясняется порядок обжалования принятого решения.
Четвертая стадия состоит из действий по исполнению принятого решения. Эта стадия факультативна, она существует, если жалоба полностью или частично удовлетворяется. В этом случае орган, который принял решение, обеспечивает своевременное и правильное исполнение решения.
Гражданин, не согласный с решением, принятым по его предложению, заявлению, жалобе, имеет право обжаловать это решение в тот орган или тому должностному лицу, которым непосредственно подчинены государственный орган, орган местного самоуправления, предприятие, учреждение, организация или должностное лицо, принявшие обжалуемое решение, или в суд. Законодательством предусмотрена юридическая ответственность за нарушение установленного порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан. Делопроизводство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан ведется отдельно от других видов делопроизводства и возлагается на специально назначенных для этого должностных лиц. Но личную ответственность за состояние такого делопроизводства несут руководители государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций.
2. Производство по делам о поощрении. Производство по делам о поощрении обусловлено тем, что поощрение является разновидностью общего метода государственного управления-убеждения. В сфере управления широко применяются различные виды поощрения. Государство, сочетая моральные и материальные стимулы, поощряет творческое отношение к работе, за успехи в служебной деятельности, награждает за смелость, инициативу, за высокое профессиональное мастерство, за большой вклад в развитие науки и другие сферы жизнедеятельности.[10]
11.4. Участники административного процесса
В административном процессе в качестве его участников (субъектов) могут принимать участие любые дееспособные физические лица, юридические организации, общественные организации.
Все участники административного процесса делятся на две самостоятельные группы:
Первую группу составляют лица, участвующие в деле (обязательные субъекты исполнительной власти, заявители, податели жалоб, лица, совершившие административное правонарушение, потерпевшие, третьи лица). Эту группу отличает наличие у них собственного материального и процессуального интереса в деле.
Вторую группу участников составляют, лица, содействующие осуществлению административного производства: представители, свидетели, переводчики, эксперты, специалисты. Указанные лица своих интересов в административном деле не имеют и в административный процесс привлекаются лицами, участвующими в деле.
Каждое из указанных лиц, в зависимости от своего процессуального положения имеет и свой процессуальный статус, обусловленный той ролью, которую он выполняет в административном процессе. Вместе с тем, процессуальное законодательство устанавливает для всех участников административного процесса и общие процессуальные права и обязанности. Эти процессуальные права и обязанности осуществляются на основе и в соответствии с правовыми конституционными принципами: гласности, открытости, равенства перед законом, национального языка и др.
Органы исполнительной и судебной власти, выступают в административном процессе как лица, рассматривающие индивидуальные административные дела и споры, а так же в качестве органов, инициировавших возбуждение административного процесса.
Инициаторами возбуждения административного процесса, практически могут являться все дееспособные физические лица, равно как и юридические лица, и общественные организации.
Государственные служащие могут выступать в административном процессе в качестве:
– должностного лица, возбудившего административный процесс, либо непосредственно осуществляющего процессуальные действия;
– стороны административно-правого спора;
– представителя государственной организации;
– третьего лица;
– лица, привлекаемого к дисциплинарной или административной ответственности.
Роль каждого из участников административного процесса, зависит как от вида административного производства, составляющего правоприменительноый процесс, так и от процессуально-правового статуса участника. Например, в главе 25 КоАП РФ представлен административно-правовой статус всех участников административного процесса, представленного в виде производства по делам об административных правонарушениях:
Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (Ст. 25.1.)
1. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ.
2. Дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 28.6 КоАП РФ, либо если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.
3. Судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, вправе признать обязательным присутствие при рассмотрении дела лица, в отношении которого ведется производство по делу.
При рассмотрении дела об административном правонарушении, влекущем административный арест, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина либо лица без гражданства или обязательные работы, присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу, является обязательным.
4. Несовершеннолетнее лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, может быть удалено на время рассмотрения обстоятельств дела, обсуждение которых может оказать отрицательное влияние на указанное лицо.
Потерпевший (Ст. 25.2.)
1. Потерпевшим является физическое лицо или юридическое лицо, которым административным правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред.
2. Потерпевший вправе знакомиться со всеми материалами дела об административном правонарушении, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью представителя, обжаловать постановление по данному делу, пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ.
3. Дело об административном правонарушении рассматривается с участием потерпевшего. В его отсутствие дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении потерпевшего о месте и времени рассмотрения дела и если от потерпевшего не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.
4. Потерпевший может быть опрошен в соответствии со ст. 25.6 КоАП РФ.
Законные представители физического лица (Ст. 25.3.)
1. Защиту прав и законных интересов физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или потерпевшего, являющихся несовершеннолетними либо по своему физическому или психическому состоянию лишенных возможности самостоятельно реализовать свои права, осуществляют их законные представители.
2. Законными представителями физического лица являются его родители, усыновители, опекуны или попечители.
3. Родственные связи или соответствующие полномочия лиц, являющихся законными представителями физического лица, удостоверяются документами, предусмотренными законом.
4. Законные представители физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и потерпевшего имеют права и несут обязанности, предусмотренные КоАП РФ в отношении представляемых ими лиц.
5. При рассмотрении дела об административном правонарушении, совершенном лицом в возрасте до восемнадцати лет, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, вправе признать обязательным присутствие законного представителя указанного лица.
Законные представители юридического лица (Ст. 25.4.)
1. Защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или юридического лица, являющегося потерпевшим, осуществляют его законные представители.
2. Законными представителями юридического лица в соответствии с КоАП РФ являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.
3. Дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ, или если имеются данные о надлежащем извещении лиц о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.
4. При рассмотрении дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, вправе признать обязательным присутствие законного представителя юридического лица.
Защитник и представитель (Ст. 25.5.)
1. Для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в производстве по делу об административном правонарушении может участвовать защитник, а для оказания юридической помощи потерпевшему – представитель.
2. В качестве защитника или представителя к участию в производстве по делу об административном правонарушении допускается адвокат или иное лицо.
3. Полномочия адвоката удостоверяются ордером, выданным соответствующим адвокатским образованием. Полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь, удостоверяются доверенностью, оформленной в соответствии с законом.
4. Защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела об административном правонарушении.
5. Защитник и представитель, допущенные к участию в производстве по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать применение мер обеспечения производства по делу, постановление по делу, пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ.
Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей (Ст. 25.5.1.)
Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей по ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении в области предпринимательской деятельности, может быть допущен к участию в деле в качестве защитника.
Свидетель (Ст. 25.6.)
1. В качестве свидетеля по делу об административном правонарушении может быть вызвано лицо, которому могут быть известны обстоятельства дела, подлежащие установлению.
2. Свидетель обязан явиться по вызову судьи, органа, должностного лица, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, и дать правдивые показания: сообщить все известное ему по делу, ответить на поставленные вопросы и удостоверить своей подписью в соответствующем протоколе правильность занесения его показаний.
3. Свидетель вправе:
1) не свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников;
2) давать показания на родном языке или на языке, которым владеет;
3) пользоваться бесплатной помощью переводчика;
4) делать замечания по поводу правильности занесения его показаний в протокол.
4. При опросе несовершеннолетнего свидетеля, не достигшего возраста четырнадцати лет, обязательно присутствие педагога или психолога. В случае необходимости опрос проводится в присутствии законного представителя несовершеннолетнего свидетеля.
5. Свидетель предупреждается об административной ответственности за дачу заведомо ложных показаний.
6. За отказ или за уклонение от исполнения обязанностей, предусмотренных частью 2 настоящей статьи, свидетель несет административную ответственность, предусмотренную КоАП РФ.
Примечание. В настоящей статье под близкими родственниками понимаются родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и сестры, дедушка, бабушка, внуки.
Понятой (Ст. 25.7.)
1. В случаях, предусмотренных КоАП РФ, должностным лицом, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, в качестве понятого может быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо. Число понятых должно быть не менее двух.
2. В случаях, предусмотренных главой 27 и ст. 28.1.1 КоАП РФ, обязательно присутствие понятых или применение видеозаписи. Понятой удостоверяет в протоколе своей подписью факт совершения в его присутствии процессуальных действий, их содержание и результаты.
3. Об участии понятых в производстве по делу об административном правонарушении делается запись в протоколе.
4. Понятой вправе делать замечания по поводу совершаемых процессуальных действий. Замечания понятого подлежат занесению в протокол.
5. В случае необходимости понятой может быть опрошен в качестве свидетеля в соответствии со ст. 25.6 КоАП РФ.
6. В случае применения видеозаписи для фиксации совершения процессуальных действий, за исключением личного досмотра, эти процессуальные действия совершаются в отсутствие понятых, о чем делается запись в соответствующем протоколе либо акте освидетельствования на состояние алкогольного опьянения. Материалы, полученные при совершении процессуальных действий с применением видеозаписи, прилагаются к соответствующему протоколу либо акту освидетельствования на состояние алкогольного опьянения.
Специалист (Ст. 25.8.)
1. В качестве специалиста для участия в производстве по делу об административном правонарушении может быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, обладающее познаниями, необходимыми для оказания содействия в обнаружении, закреплении и изъятии доказательств, а также в применении технических средств.
2. Специалист обязан:
1) явиться по вызову судьи, органа, должностного лица, в производстве которых находится дело об административном правонарушении;
2) участвовать в проведении действий, требующих специальных познаний, в целях обнаружения, закрепления и изъятия доказательств, давать пояснения по поводу совершаемых им действий;
3) удостоверить своей подписью факт совершения указанных действий, их содержание и результаты.
3. Специалист предупреждается об административной ответственности за дачу заведомо ложных пояснений.
4. Специалист вправе:
1) знакомиться с материалами дела об административном правонарушении, относящимися к предмету действий, совершаемых с его участием;
2) с разрешения судьи, должностного лица, лица, председательствующего в заседании коллегиального органа, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, задавать вопросы, относящиеся к предмету соответствующих действий, лицу, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевшему и свидетелям;
3) делать заявления и замечания по поводу совершаемых им действий. Заявления и замечания подлежат занесению в протокол.
5. За отказ или за уклонение от исполнения обязанностей, предусмотренных частью 2 настоящей статьи, специалист несет административную ответственность, предусмотренную КоАП РФ.
Эксперт (Ст. 25.9.)
1. В качестве эксперта может быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, обладающее специальными познаниями в науке, технике, искусстве или ремесле, достаточными для проведения экспертизы и дачи экспертного заключения.
2. Эксперт обязан:
1) явиться по вызову судьи, органа, должностного лица, в производстве которых находится дело об административном правонарушении;
2) дать объективное заключение по поставленным перед ним вопросам, а также требуемые объяснения в связи с содержанием заключения.
3. Эксперт предупреждается об административной ответственности за дачу заведомо ложного заключения.
4. Эксперт имеет право отказаться от дачи заключения, если поставленные вопросы выходят за пределы его специальных познаний или если предоставленных ему материалов недостаточно для дачи заключения.
5. Эксперт вправе:
1) знакомиться с материалами дела об административном правонарушении, относящимися к предмету экспертизы, заявлять ходатайства о предоставлении ему дополнительных материалов, необходимых для дачи заключения;
2) с разрешения судьи, должностного лица, лица, председательствующего в заседании коллегиального органа, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, задавать вопросы, относящиеся к предмету экспертизы, лицу, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевшему и свидетелям;
3) указывать в своем заключении имеющие значение для дела обстоятельства, которые установлены при проведении экспертизы и по поводу которых ему не были поставлены вопросы.
6. За отказ или за уклонение от исполнения обязанностей, предусмотренных ч. 2 настоящей статьи, эксперт несет административную ответственность, предусмотренную КоАП РФ.
Переводчик (Ст. 25.10.)
1. В качестве переводчика может быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, владеющее языками или навыками сурдоперевода (понимающее знаки немого или глухого), необходимыми для перевода или сурдоперевода при производстве по делу об административном правонарушении.
2. Переводчик назначается судьей, органом, должностным лицом, в производстве которых находится дело об административном правонарушении.
3. Переводчик обязан явиться по вызову судьи, органа, должностного лица, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, выполнить полно и точно порученный ему перевод и удостоверить верность перевода своей подписью.
4. Переводчик предупреждается об административной ответственности за выполнение заведомо неправильного перевода.
5. За отказ или за уклонение от исполнения обязанностей, предусмотренных частью 3 настоящей статьи, переводчик несет административную ответственность, предусмотренную КоАП РФ.
Прокурор (Ст. 25.11.)
1. Прокурор в пределах своих полномочий вправе:
1) возбуждать производство по делу об административном правонарушении;
2) участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;
3) приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.
2. Прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора.
Обстоятельства, исключающие возможность участия в производстве по делу об административном правонарушении.
1. К участию в производстве по делу об административном правонарушении в качестве защитника и представителя не допускаются лица в случае, если они являются сотрудниками государственных органов, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением правил, нарушение которых явилось основанием для возбуждения данного дела, или если они ранее выступали в качестве иных участников производства по данному делу.
2. К участию в производстве по делу об административном правонарушении в качестве специалиста, эксперта и переводчика не допускаются лица в случае, если они состоят в родственных отношениях с лицом, привлекаемым к административной ответственности, потерпевшим, их законными представителями, защитником, представителем, прокурором, судьей, членом коллегиального органа или должностным лицом, в производстве которых находится данное дело, или если они ранее выступали в качестве иных участников производства по данному делу, а равно если имеются основания считать этих лиц лично, прямо или косвенно, заинтересованными в исходе данного дела.
11.5. Административно-процессуальные нормы и отношения
Административно-процессуальная норма вид административно-правовой нормы, определяющий основания, порядок и условия реализации материальной нормы административного права.
Административно-процессуальная норма регламентирует порядок деятельности органов и должностных лиц государственного управления (исполнительной власти) по реализации возложенных на них полномочий.
Особенности административно-процессуальных норм:
1. являются разновидностью административно-правовых норм;
2. является базовой основой реализации материальных норм административного права;
3. устанавливают процессуально-правовой статус участников административного процесса;
4. носят процедурный регламентационный) характер;
5. имеют установленную структуру (строение);
6. могут содержаться как в законах РФ, ее субъектов, так и в подзаконных актах центральных органов государственного управления;
7. обеспечиваются принудительной силой государства;
8. нарушение административно-процессуальных норм влечет неблагоприятные юридические последствия для нарушителя.
Административно-процессуальные нормы условно можно классифицировать по различным основаниям:
По сфере регулирования существуют следующие виды административно-процессуальных норм:
– устанавливающие регламент деятельности субъектов процессуальных отношений;
– регулирующие общественные отношения в экономической сфере;
– регламентирующие общественные отношения в административно-политической сфере;
– регламентирующие общественные отношения в социально-культурной сфере;
– регламентирующие общественные отношения в сфере межотраслевого управления.
По объему регулирования общественных отношений административно-процессуальные нормы делятся на:
– общие;
– специальные.
По юридической силе:
– нормы законов;
– нормы подзаконных актов.
По действию во времени:
– срочные;
– бессрочные;
– специальные нормы.
По действию в пространстве:
– действующие на всей территории Российской Федерации;
– действующие в пределах региона (федерального округа);
– действующие на территории одного, или нескольких субъектов РФ;
– действующие в пределах муниципального округа;
– действующие в пределах органа государственного управления.
По кругу лиц административно-процессуальные нормы делятся на:
– нормы всеобщего действия, распространяющие свое влияние в равной степени на всех участников процессуальных правоотношений (например, все нормы-принципы процессуального права);
– специальные нормы (например, предоставляющие особый статус каждой конкретной категории участников административного производства).
По видам производств:
– нормы, регулирующие производство административного нормотворчества;
– нормы, регулирующие порядок лицензионно-разрешительного производства;
– нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях; нормы, регулирующие дисциплинарное производство;
– нормы, регулирующие другие виды административных производств.
Административно-процессуальное отношение – это регулируемая нормами административно-процессуального права разновидность общественных правоотношений, возникающих в процессе административных производств между субъектами исполнительной власти и другими участниками производства по делам государственного управления и по рассмотрению вопросов процедурного характера о применении норм материального права.
Основанием возникновения процессуальных административных правоотношений выступают три взаимосвязанных элемента:
1) наличие юридического факта, или события, являющегося основанием возникновения этих отношений;
2) наличие процессуальной правовой нормы, регулирующей эти отношения;
3) наличие участников процессуальных отношений.
Наличие юридического факта или события могут быть порождены: совершением административного правонарушения, подачей жалобы в государственный орган управления, возникновением чрезвычайной ситуации.
Характерные черты административно- процессуальных отношений:
• возникают при наличии юридических фактов (позитивного, или негативного характера)
• возникают в связи с необходимостью реализации норм материального права;
• носят управленческий, организационный характер;
• носят индивидуализированный характер;
• носят процедурный характер;
• основываются на административно-процессуальных нормах;
• возникают в процессе регулятивной процессуальной деятельности, связанной с необходимостью применения (реализации) норм материального права;
• способствуют обеспечению материальных административно-правовых отношений.
Таким образом, административно-процессуальные правоотношения, это основанный на нормах процессуального права самостоятельный вид государственных управленческих отношений, возникающих между субъектами исполнительной власти и другими участниками государственного управления, носящие процедурный характер применения норм материального права в процессе реализации многообразных функций государства.
Применение мер административного предупреждения, например, приостановление движения транспорта по опасным участкам проезжей части, и некоторых мер пресекательного характера, например, применение физического воздействия к правонарушителю, а так же дисциплинарного воздействия в виде объявления выговора перед строем, не требуют обязательного составления письменного акта, а потому понятию «административно-юрисдикционный процесс» не отвечают.
Глава 12. Производство по делам об административных правонарушениях
12.1. Понятие, задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях
Производство по делам об административных правонарушениях – это регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность органов исполнительной и судебной власти, а так же специальных общественных формирований (КПДН) по рассмотрению и разрешению индивидуальных конкретных дел об административных правонарушениях и применению мер административного наказания к виновным. Правовой основой производства по делам об административных правонарушениях является Конституция РФ, КоАП РФ, Федеральные законы и законы субъектов РФ, регламентирующие правовой статус субъектов административного производства и порядок рассмотрения индивидуальных конкретных дел, связанных с административными правонарушениями. В разделе III КоАП РФ представлен круг субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и круг дел, отнесенных к их родовой подведомственности. В разделе IV КоАП РФ закреплены общие положения административного производства по делам об административных правонарушениях, правовой статус участников производства, предмет и пределы доказывания и установления фактов и обстоятельств совершения административного правонарушения, порядок деятельности участников производства по разрешению дел об административных правонарушениях и иные вопросы административного производства. V раздел КоАП РФ посвящен вопросам исполнительного производства.
Процессуальные нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях, содержатся также и в подзаконных актах: постановлениях правительства РФ, в актах органов исполнительной власти субъектов РФ, но значение этих актов в производстве по делам об административных правонарушениях не велико, поскольку они не устанавливают, а лишь конкретизируют нормы процессуального законодательства и частично восполняют некоторые пробелы частного характера.
Согласно ст. 24.1 КоАП РФ, задачами производства по делам об административных правонарушениях, являются:
1) своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела;
2) разрешение административных дел в точном соответствии с законодательством;
3) обеспечение исполнения вынесенного постановления;
4) также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
Вместе с тем, важным фактором, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, является и воспитание правовой послушности физических и юридических лиц, их приобщение к социально полезной деятельности государства.
Базовой основой производства по делам об административных правонарушениях являются правовые процессуальные принципы, вытекающие из задач юрисдикционной деятельности государства, большая часть которых нами была представлена в параграфе 11.2. данного учебника. Важнейшими из принципов производства по делам об административных правонарушениях являются: строгое соблюдение законности; уважительное отношение ко всем участникам административного производства, установления истины по делу; право на защиту; презумпция невиновности; равенство всех перед законом; гласность; оперативность. Универсальным и главным принципом для всех правовых отраслей и всех видов административных производств является принцип законности, означающий верховенство Конституции РФ, из содержания которой вытекают все важнейшие принципы деятельности государства. Принцип законности предполагает точное и неукоснительное соблюдение требований законов всеми участниками административно-процессуальной деятельности, на его основе строятся и все иные принципы административного производства. Так, или иначе, все принципы административного процесса тесно взаимосвязаны друг с другом, последовательно вытекают один из другого. Принцип законности направлен на защиту прав и свобод человека и гражданина, способствует гуманизации общественных отношений и всей правовую системы России. Потому недопустимо противопоставление законности – целесообразности, как это принято в США, некоторых европейских государствах и в современной Украине. Нарушение принципа законности ведет к подрыву основ гуманизма, к обезличиванию духовных и нравственных ценностей государства и ослаблению его национальной безопасности. Из принципа законности вытекает и принцип уважительного отношения ко всем участникам административного производства, не исключая личности винного в совершении административного правонарушения. В этом принципе так же заложены основы гуманизма правовой системы государства, любви к ближнему, которого легче склонить на путь законопослушности, используя методы убеждения, доброжелательного, милосердного, воспитательного характера, нежели средства и способы, ожесточающие человека. В этой связи следует помнить старую русскую поговорку: «Как аукнется, так и откликнется», или как учит золотое правило нравственности, вытекающее из Нового Завета: «“Итак во всем, как хотите, чтобы с вами поступали люди, так поступайте и вы сними, ибо в этом закон и пророки.» (Матф.7:12).
Принцип установления истины по делу является важнейшим условием справедливости административного производства. Истина всегда объективна, она либо есть, либо ее нет, не может быть двух истин в одном деле, всякая истина безотносительна, абсолютна и непреложна. Те, кто считает, что истина может быть относительной, склонны создавать и двойные стандарты в разрешении индивидуальных дел административного производства, испытывая к одним участникам процесса свои симпатии, а к другим питая антипатию, что недопустимо в установлении социальной справедливости. Принцип установления истины по делу обязывает орган, исследующий все обстоятельства совершения правонарушения, внимательно изучить и проанализировать все фактические обстоятельства совершения правонарушения, смягчающие и отягчающие вину обстоятельства, имеющиеся в деле доказательства в их взаимосвязи в том виде, в каком они существовали в действительности и лишь после этого приступать к выбору решения. Данный принцип так же предусматривает равную возможность состязательности участвующих в деле лиц, связанную с представлением доказательств, свидетельствующих о наличии, или отсутствии юридических фактов, действия, либо бездействия, явившегося основанием для возбуждения административного производства и другими фактами, имеющими существенное значение для правильного и объективного рассмотрения дела и принятия по нему справедливого решения. Из данного принципа вытекает и принцип презумпции невиновности, гласящий, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, за исключением случаев, прямо предусмотренных административным законодательством. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, обязано доказать свою невиновность лишь по определенному кругу административных правонарушений, перечень которых установлен гл. 12 КоАП РФ. В этом случае правонарушитель может использовать все допустимые законом средства своей защиты, не исключая права на квалифицированную юридическую помощь в лице своего представителя (адвоката). Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица. Это относится к тем случаям, когда сомнения не были устранены в ходе разрешения дела. Указанное обстоятельство является одним из оснований вынесения оправдательных постановлений.
Принцип презумпции невиновности основывается на принципе правовой системы России – социальной справедливости, из которого так же вытекает принцип равенства перед законом участников административного производства. Данный принцип установлен ст.1.4. КоАП, согласно которой, лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.
Производство по делам об административных проступках осуществляется гласно и открыто, за исключением рассмотрения тех дел, которые содержат вопросы обеспечения сохранности государственной тайны, или конфиденциальных сведений об участниках административного производства.
Оперативность, как принцип административного производства проявляется, прежде всего, в установлении сокращенных временных рамок, предоставляемых законом для рассмотрения дел об административных правонарушениях. Требования ст. 29.6. КоАП РФ обязывает правомочные органы государства и их должностных лиц к рассмотрению административных дел в следующие сроки:
В пятнадцатидневный срок со дня получения органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела либо материалов, полученных с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи.
В двухмесячный срок со дня получения судьей, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела.
В случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела срок рассмотрения дела может быть продлен судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, но не более чем на один месяц. О продлении указанного срока судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело, выносят мотивированное определение.
3. Дела, связанных с нарушением прав избирателей, рассматриваются в пятидневный срок со дня получения судьей протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Продление указанного срока не допускается.
4. Дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, – не позднее 48 часов с момента его задержания.
5. Дело об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности и применен временный запрет деятельности, должно быть рассмотрено не позднее семи суток с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Срок временного запрета деятельности засчитывается в срок административного приостановления деятельности.
Оперативность в рассмотрении административных способствует экономии сил и средств государства, а так же обеспечивает воспитательный процесс среди гражданского населения.
Принципы производства по делам об административных правонарушениях имеют большое сходство с принципами уголовного процесса. Вместе с тем, отличаются от принципов уголовного производства по своей специфике.
Задачами производства по делам об административных правонарушениях, как нами уже было отмечено, являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
Решение задач производства по делам об административных правонарушениях осуществляется посредством доказывания, включающего в себя выявление фактов, свидетельствующих о наличии правонарушения, установление юридического состава правонарушения, процессуальное оформление и исследование доказательств.
12.2. Процесс доказывания по делам об административных правонарушениях
В целях более правильного, всестороннего и полного исследования всех обстоятельств совершенного административного правонарушения и принятия по делу оптимально справедливого решения, в главе 26 КоАП РФ установлены обстоятельства, подлежащие выяснению по делу, виды доказательств и их оценочные характеристики.
Обстоятельства, подлежащие выяснению по делу об административном правонарушении (Ст. 26.1.)
По делу об административном правонарушении выяснению подлежат:
1) наличие события административного правонарушения;
2) лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность;
3) виновность лица в совершении административного правонарушения;
4) обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность;
5) характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением;
6) обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении;
7) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.
Согласно ст. 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.
Не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, в том числе результатов проверки, проведенной в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если указанные доказательства получены с нарушением закона.
Доказательствами по делу являются и объяснения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показания потерпевшего и свидетелей представляют собой сведения, имеющие отношение к делу и сообщенные указанными лицами в устной или письменной форме. Указанные объяснения отражаются в протоколе об административном правонарушении, протоколе о применении меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, протоколе рассмотрения дела об административном правонарушении, а в случае необходимости записываются и приобщаются к делу. (ст. 26.3)
В случаях, если при производстве по делу об административном правонарушении возникает необходимость в использовании специальных познаний в науке, технике, искусстве или ремесле, судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, выносят определение о назначении экспертизы. Определение обязательно для исполнения экспертами или учреждениями, которым поручено проведение экспертизы.
2. В определении указываются:
1) основания для назначения экспертизы;
2) фамилия, имя, отчество эксперта или наименование учреждения, в котором должна быть проведена экспертиза;
3) вопросы, поставленные перед экспертом;
4) перечень материалов, предоставляемых в распоряжение эксперта.
Кроме того, в определении должны быть записи о разъяснении эксперту его прав и обязанностей и о предупреждении его об административной ответственности за дачу заведомо ложного заключения.
3. Вопросы, поставленные перед экспертом, и его заключение не могут выходить за пределы специальных познаний эксперта.
4. До направления определения для исполнения судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, обязаны ознакомить с ним лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и потерпевшего, разъяснить им права, в том числе право заявлять отвод эксперту, право просить о привлечении в качестве эксперта указанных ими лиц, право ставить вопросы для дачи на них ответов в заключении эксперта.
5. Эксперт дает заключение в письменной форме от своего имени. В заключении эксперта должно быть указано, кем и на каком основании проводились исследования, их содержание, должны быть даны обоснованные ответы на поставленные перед экспертом вопросы и сделаны выводы.
6. Заключение эксперта не является обязательным для судьи, органа, должностного лица, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, однако несогласие с заключением эксперта должно быть мотивировано. (ст. 26.4)
Должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, вправе брать образцы почерка, пробы и образцы товаров и иных предметов, необходимые для проведения экспертизы.
В случае необходимости при взятии проб и образцов применяются фото- и киносъемка, видеозапись, иные установленные способы фиксации вещественных доказательств, а так же составляется протокол.
Под вещественными доказательствами по делу об административном правонарушении понимаются орудия совершения или предметы административного правонарушения, в том числе орудия совершения или предметы административного правонарушения, сохранившие на себе его следы. Вещественные доказательства в случае необходимости фотографируются или фиксируются иным установленным способом и приобщаются к делу об административном правонарушении. О наличии вещественных доказательств делается запись в протоколе об административном правонарушении или в ином протоколе, предусмотренном КоАП РФ.
Судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, обязаны принять необходимые меры по обеспечению сохранности вещественных доказательств до разрешения дела по существу, а также принять решение о них по окончании рассмотрения дела. (ст. 26.6)
К доказательствам, относятся так же различные документы, имеющие существенное значение для дела. Документы могут содержать сведения, зафиксированные как в письменной, так и в иной форме. К документам могут быть отнесены материалы фото- и киносъемки, звуко- и видеозаписи, информационных баз и банков данных и иные носители информации.
Судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, обязаны принять необходимые меры по обеспечению сохранности документов до разрешения дела по существу, а также принять решение о них по окончании рассмотрения дела.
В некоторых случаях документы могут быть признаны и в качестве вещественных доказательств.
Показания специальных технических средств (Ст. 26.8.)
Под специальными техническими средствами понимаются измерительные приборы, утвержденные в установленном порядке в качестве средств измерения, имеющие соответствующие сертификаты и прошедшие метрологическую поверку.
Показания специальных технических средств отражаются в протоколе об административном правонарушении или постановлении по делу об административном правонарушении.
Для получения доказательств по делу об административном правонарушении должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, вправе направлять запросы в соответствующие территориальные органы либо поручить совершение отдельных действий должностному лицу соответствующего территориального органа. Поручение либо запрос по делу об административном правонарушении подлежит исполнению не позднее чем в пятидневный срок со дня получения указанного поручения либо запроса.
Взаимодействие органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, с компетентными органами иностранных государств и международными организациями осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
Судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, вправе вынести определение об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела, в том числе сведений (информации), необходимых для расчета размера административного штрафа. Истребуемые сведения должны быть направлены в трехдневный срок со дня получения определения, а при совершении административного правонарушения, влекущего административный арест либо административное выдворение, незамедлительно. При невозможности представления указанных сведений организация обязана в трехдневный срок уведомить об этом в письменной форме судью, орган, должностное лицо, вынесших определение.
Оценка доказательств
Судья, члены коллегиального органа, должностное лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу.
Доказательственный процесс имеет особое значение в производстве по делам об административных правонарушениях, ибо без него не может быть вынесено объективно обоснованное решение, отвечающее требованиях принципа социальной справедливости.
12.3. Стадии производства по делам об административных правонарушениях
Производство по делу об административном правонарушении проходит во времени ряд закономерных, логически последовательных связанных между собой этапов (стадий), состоящих из последовательных процессуальных действий, направленных на реализацию административно-процессуального статуса участников административного производства. Каждая стадия включает в себя определенные правовые действия, каждое из которых преследует свои индивидуальные цели. В своей совокупности реализация этих стадий позволяет достичь желаемого результата. Единство всех процессуальных действий, реализуемых в каждой последующей стадии, позволяет полно, всесторонне, объективно и справедливо разрешить спорное правоотношение, выявить причины и условия, способствующие совершению правонарушений и сформировать основные направления их устранения в будущем. Каждая стадия административного производства, как привило, имеет документальное оформление, закрепляющее решение поставленной задачи.
В Кодексе об административных правонарушениях в гл. 28–30 установлены виды стадий и процессуальных действий, осуществляемых на каждой стадии административного производства. Исходя из содержания КоАП РФ, административное производство по делам об административных правонарушениях проходит следующие виды стадий:
1) возбуждение дела об административном правонарушении (гл. 28);
2) рассмотрение дела об административном правонарушении и вынесение по делу постановления (гл. 29);
3) пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (гл. 30). Пересмотр постановления по делу возникает в том случае, если лицо, привлекаемое к административной ответственности, или потерпевший не согласны с вынесенным постановлением. Протест на Постановление по делу может вынести только прокурор.
Некоторые авторы в стадии производства по делам об административных правонарушениях включают так же исполнение постановлений об административных правонарушениях. Как нам представляется, такое обобщение исполнительного производства со стадиями производства по делам об административных правонарушениях, нельзя считать правильным, так как исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях является самостоятельным видом административного производства, имеющим свои самостоятельные цели и задачи.
Стадия возбуждения дела об административном правонарушении заключается в составлении протокола уполномоченным на то лицом или представителем общественной организации. Перечень лиц, которые имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях, приведен в ст. 28.3. КоАП. Большее всего составов административных правонарушений, по которым составляются административные протоколы, отнесено к компетенции органов внутренних дел (полиции). Кроме должностных лиц органов внутренних дел, административные протоколы правомочны составлять: должностные лица органов, уполномоченных на осуществление функций в сфере государственной регистрации некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий и религиозных организаций, и контроля за их деятельностью; должностные лица налоговых органов; должностные лица органов, специально уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; должностные лица органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним; должностные лица органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере и многие другие.