Читать онлайн Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства бесплатно

§ 1. Понятие, содержание и классификация земельных правоотношений

В процессе совместной практической и духовной деятельности между людьми возникают и поддерживаются общественные отношения, которые подвержены воздействию различных регуляторов, как нормативного (право, мораль), так и ненормативного характера (например, административно-распорядительного).

Отношения, связанные с использованием земли, реализацией по поводу нее различных прав, а также с охраной земель и управлением земельным фондом весьма специфичны в силу особенности их объекта – земли. Такие земельные отношения складываются между органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами, гражданами. В современном обществе характер и содержание этих отношений регламентируется главным образом правовом (урегулированные нормами права общественные отношения – это правоотношения).

Земельные правоотношения – это урегулированные нормами права общественные отношения, объектами которых являются земля, а также действия по ее использованию и охране, совершение сделок с землей. Как и любым иным, этим правоотношениям свойственно то, что они: 1) возникают на основе правовых норм; 2) являются юридической связью между участниками таких отношений посредством их субъективных прав и юридических обязанностей; 3) носят волевой характер (для их возникновения, изменения или прекращения необходимо проявление воли их участников); 4) охраняются государством.

Совокупность земельных правоотношений можно назвать земельным строем того или иного общества. Развитие общественного производства и права ведут к изменению (усложнению) земельных правоотношений. При этом возникают качественно новые права на землю и обязанности для лиц, обладающих землей, вводятся дополнительные требования и запреты. Так, изменения, которые происходят в иных видах общественных отношений (развитие экономики, правовой системы, демографические процессы и др.), оказывают воздействие на земельные правоотношения. Сами же земельные правоотношения (их характер) влияют на другие общественные отношения, на морально-психологический климат в обществе. В сельском хозяйстве и других землеемких сферах экономики характер земельных правоотношений фактически определяет форму и содержание таких отношений, например, аграрных. Поэтому условия и порядок пользования землей, способы ее перехода от одних лиц к другим должны соответствовать достигнутому уровню развития производительных сил и производственных отношений, иначе земельные правоотношения могут стать сдерживающим фактором для развития экономики.

Наиболее распространенными случаями, когда возникают новые земельные правоотношения (либо они изменяются, прекращаются), являются следующие жизненные обстоятельства (юридические факты):

заключение различных сделок гражданско-правового характера (например, купля-продажа земельного участка, его дарение, аренда, ипотека);

издание органов государственной власти или местного самоуправления административного акта (например, о предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, об установлении охранных зон вокруг различных объектов);

принятие судебного решения (например, о признании права на земельный участок или об его изъятии для государственных или муниципальных нужд).

Кроме того, земельные правоотношения могут измениться или прекратиться в результате иных действий и даже событий (они происходят не по воле людей). Так, увольнение работника влечет за собой прекращение его права на предоставленный ему служебный надел; смерть гражданина, которому земельный участок предоставлен на ненаследуемом праве, влечет за собой прекращение указанного права; по истечении срока аренды земельного участка его арендатор утрачивает право владеть и пользоваться этим участком и др.

Основой правового регулирования любых правоотношений является норма права, т. е. признаваемое и обеспечиваемое государством общеобязательное (неперсонифицированное) правило поведения, рассчитанное на неопределенный круг субъектов и регулирование неопределенного числа жизненных случаев (многократность использования). Из этого правила вытекают права и обязанности участников правоотношений. Норма права указывает, каким образом, в течение какого времени, на какой территории необходимо действовать любому субъекту, оказавшемуся в сфере ее действия. Она же определяет правильный с точки зрения общества и обязательный для конкретного индивида образ его действий.

Нормам права свойственна четкая процедура их принятия, применения и защиты, в том числе принуждение к их соблюдению со стороны государства и пресечение правонарушений. Такая норма характеризуется конкретностью обстоятельств, прав и обязанностей, количественной определенностью, указанием в ней масштаба и меры поведения, а также рамок дозволенного. Для обеспечения такой конкретности необходимо зафиксировать содержание норм в признаваемых государством официальных документах (в нормативных актах, каковыми являются законы, указы, постановления и т. д.).

Нормативный акт – это письменный официальный документ, который принят (издан) правотворческим органом государства (муниципального образования) в соответствии с его компетенцией. Такой акт устанавливает, изменяет или отменяет правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц.

Юридическая сила разных видов нормативных актов неодинакова и зависит от уровня органа, издавшего его, и от процедуры его принятия. Любой нормативный акт не может противоречить акту, обладающему большей юридической силой.

При этом нормы права (даже регулирующие схожие правоотношения) могут быть включены в разные акты. В результате норма права и статья (или пункт) законодательного акта могут как совпадать (например, в уголовном праве), так и не совпадать. Например, часто в одной статье содержатся сразу несколько норм или, наоборот, норма носит отсылочный характер к другим статьям того же или даже другого акта (в последнем случае статья имеет бланкетный характер). Кроме того, часто один нормативный акт регулирует различные по своему содержанию виды отношений.

Поскольку норм права очень много, а принимаются они различными органами, то для того чтобы не допустить противоречий между отдельными нормами осуществляется их систематизация. При этом применяются, во-первых, сравнительно простые приемы, например их учет и инкорпорация. В последнем случае акты, которые содержат нормы, регулирующие схожие отношения, объединяют в разного рода сборники, где такие акты изложены в хронологическом, алфавитном, системно-предметном или ином порядке. Во-вторых, средством систематизации норм права является их консолидация, т. е. объединение в один укрупненный акт (содержание норм при этом не меняется). Наконец коренная переработка действующих нормативных актов в определенной сфере отношений, расчистка нормативного массива, освобождение его от устаревших норм осуществляются при кодификации (поэтому для большинства отраслей права базовым, системообразующим нормативным актом является соответствующий кодекс).

Любая норма права характеризуется четкой структурой, которую составляют следующие элементы: гипотеза, диспозиция, санкция.

Гипотеза – это часть нормы права, где указаны обстоятельства, при которых норма подлежит применению, а также круг лиц, которым адресована данная норма.

Диспозиция – это часть нормы права, которая содержит правило поведения, которому должны следовать все лица, вступающие в регулируемые этой нормой правоотношения. Именно диспозиция определяет права и обязанности участников правоотношения.

Санкция – это часть нормы права, которая указывает на неблагоприятные последствия, которые возникнут в случае нарушения участниками правоотношения предусмотренного диспозицией правила поведения.

В отличие от гипотезы и диспозиции последняя часть нормы права может быть не столь явно выражена или даже одна санкция может последовать за несоблюдение сразу нескольких норм. В качестве примера можно привести Конституцию РФ, не предусматривающую каких-либо санкций. Например, в ст. 58 лишь провозглашено, что «каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам», но не установлено никакой ответственности за несоблюдение этого требования. Но при этом следует учитывать, что все конституционные положения развиты и конкретизированы в соответствующих федеральных законах (нормы которых предусматривают соответствующие санкции). Нет санкций и в нормах-принципах (определяющих характер и содержание других норм), в нормах-дифинициях (дающих определение понятиям, используемым в других нормах) и в некоторых других. Тип норм права, не содержащих в себе санкций, обычно характеризуют как декларативные, директивные или программные.

Совокупность норм права, исходящих от государства и обеспечиваемых им, образует объективное право (например, в Российской Федерации есть право частной собственности на землю). На основании этого объективного права у конкретного лица возникает субъективное право на совершение тех или иных действий, на получение благ, на защиту жизни и имущества и т. п. (например, право частной собственности на земельный участок конкретного гражданина), а также юридические обязанности участников правоотношений.

Субъективное право – это обеспеченная нормой права мера возможного поведения участника правоотношения (например, использовать земельный участок для выращивания сельскохозяйственной продукции).

Юридическая обязанность – это мера должного поведения участника правоотношения, установленная нормой права (например, уплатить земельный налог). Такая обязанность может быть не только активной (необходимость осуществить определенное действие), но и пассивной – обязанность воздержания от совершения каких-либо действий (например, нарушающих требования закона или положения договора).

Содержание земельных правоотношений – это совокупность субъективных прав и юридических обязанностей их участников.

Нормы права регулируют действия различных лиц путем указания на то, что в той или иной ситуации делать: обязательно («предписание»), или допускается («дозволение», предусматривающее действие по своему собственному усмотрению), или нельзя («запрет»).

В зависимости от преобладания указанных мер воздействия на участников общественных отношений, характера возникновения и способов обеспечения их прав и обязанностей, а также степени их самостоятельности выделяют два метода правового регулирования: публично-правовой (императивный авторитарный, властный) и частноправовой (диспозитивный, автономный).

Метод правового регулирования — это совокупность юридических приемов и способов правового воздействия на участников правоотношений.

Публично-правовой метод основан на жестком регулировании действий, субординации участников общественных отношений (они не равны, это отношения подчиненности, например, гражданин и административный орган). Этот метод характерен для уголовного, административного, налогового права.

Частноправовой метод позволяет участникам общественных отношений действовать самостоятельно (но в пределах, установленных законом), самим определять их права и обязанности путем заключения соглашений. Этот метод свойственен гражданскому, семейному, трудовому праву.

Как объект общественных отношений земля представляет собой незаменимый, нерукотворный, пространственно ограниченный природный ресурс, который выступает в качестве: 1) пространственного базиса (места) для любой деятельности; 2) средства производства в сельском и лесном хозяйстве (земля обладает уникальным свойством плодородия); 3) части природного комплекса; 4) источника дохода при его использовании и обороте (как для правообладателя, так и для государства, для общества – через налоги и сборы). При этом в зависимости от контекста под землей понимают:

территорию государства, его обособленную часть, территорию муниципального образования (пространственно-политический аспект);

средство производства, отражающее объективно существующее единство земли как материального объекта и процесса ее функционирования в сфере производства; без использования земли невозможно никакое производство (экономический аспект);

участок, на который распространяются какие-либо права субъектов земельных правоотношений (юридический аспект);

ключевой компонент биосферы, взаимосвязанное сочетание растительности, животных, почвы, рельефа и климата (экологический аспект);

поверхность Земли-планеты (географический аспект);

место проживания и жизнедеятельности людей (социальный аспект);

территорию, предназначенную (или пригодную) для возведения каких-либо объектов, или территорию, на которой такие объекты уже имеются (архитектурно-строительный аспект);

определенное угодье (пашня, сенокос, лес), систематически используемое для конкретных целей (организационно-хозяйственный аспект).

Поэтому земельные правоотношения весьма разнообразны и регулируются не только земельным правом, но и иными правовыми отраслями – гражданским, градостроительным, экологическим, аграрным, лесным, налоговым и др.

Кроме того, возникающие в разных обстоятельствах земельные правоотношения различаются по характеру затрагиваемых вопросов, составу участников, способам реализации прав и исполнения обязанностей. Поэтому существует несколько их классификаций, выделяющих:

во-первых, 1) регулятивные правоотношения, регламентирующие совершение их участниками позитивных (положительных) действий, и 2) правоохранительные, возникающие при необходимости юридического воздействия на нарушителя права;

во-вторых, 1) материальные, устанавливающие права и обязанности участников земельных правоотношений, и 2) процессуальные, определяющие формы реализации материальных норм. Процессуальные правоотношения возникли по мере развития процедур применения и реализации материальных правовых норм. В процессуальном праве правовому регулированию подвергаются не сами отношения, а лишь способ их реализации;

в-третьих, отличающихся по субъектному составу их участников, которыми могут быть: 1) граждане, 2) юридические лица, 3) должностные лица, 4) публичные образования;

в-четвертых, различные по своему содержанию в зависимости от целевого назначения земель, по поводу которых они возникли (сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, промышленности и др.);

в-пятых, 1) абсолютные правоотношения, когда носителю права противостоит неопределенное количество лиц, обязанных воздержаться от совершения любых действий, мешающих осуществлению этого права, и 2) относительные правоотношения, когда конкретному лицу (либо же нескольким, но точно определенным лицам) противостоит конкретные одно или несколько обязанных лиц. Примером абсолютных правоотношений являются отношения собственности, при которых лица не являющиеся правообладателями, обязаны не создавать собственнику помех при реализации им своих правомочий по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим ему земельным участком. В случае же относительных правоотношений, например, при купле-продаже земельного участка одна сторона (конкретный покупатель) имеет право требовать от другой стороны (конкретного продавца) передачи ему участка согласно заключенному между ними договору;

в-шестых, 1) вещные и 2) обязательственные правоотношения, различающиеся по способу удовлетворения интересов управомоченных лиц. В первом случае для осуществления права (вещного) не требуется содействия обязанных лиц. Примером вещного права является право собственности – собственник земельного участка самостоятельно пользуется им. В случае же обязательственных правоотношений носитель права (например, арендатор) реализует его при условии, что обязанное по договору лицо (арендодатель) должным образом выполняет свои обязательства.

Возможны и иные классификации земельных правоотношений, например, исходя из характера зависимости их участников (равноправие либо подчиненность) и др.

§ 2. Субъекты земельных правоотношений

Участвовать в земельных правоотношениях, т. е. быть их субъектами могут:

1) граждане;

2) юридические лица;

3) Российская Федерация;

4) субъекты РФ;

5) муниципальные образования.

При этом любой гражданин и юридическое лицо для того, чтобы стать субъектом земельных правоотношений, должны обладать земельной правосубъектностью.

Земельная правосубъектность – это признаваемые государством правоспособность и дееспособность лица в земельных отношениях.

Земельная правоспособность, т. е. возможность иметь права и обязанности в сфере земельных отношений, для гражданина возникает в момент его рождения. Способность же своими действиями приобретать и осуществлять соответствующие права, а также создавать для себя обязанности и исполнять их (земельная дееспособность) наступает при достижении им 18-летнего возраста (в случаях эмансипации или вступлении в брак – раньше).

Что касается юридических лиц, то их земельная правосубъектность носит специальный характер, т. е. ее объем и содержание определяется их целями деятельности (учредительными документами).

Юридическое лицо – это организация, имеющая в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечающая этим имуществом по своим обязательствам. Такая организация обязательно должна иметь самостоятельный баланс или смету, она может приобретать и осуществлять от своего имени имущественные и личные неимущественные права, нести гражданские обязанности, а также быть истцом и ответчиком в суде.

Иностранные граждане и юридические лица, а также лица без гражданства могут участвовать в земельных правоотношениях, однако в ряде случаев их права ограничены (например, они не могут быть собственниками земель сельскохозяйственного назначения и некоторых других).

С учетом предусмотренных законодательством видов прав на землю, наделяющих их обладателей разным объемом и содержанием прав и обязанностей, граждане и юридические лица, участвующие в земельных правоотношениях, могут быть:

собственниками земельных участков;

землепользователями, которыми признаются лица, пользующиеся земельными участками на праве как постоянного (бессрочного) пользования, так и безвозмездного пользования;

землевладельцами, т. е. гражданами, обладающими земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;

арендаторами земельных участков, к которым относятся лица, владеющие и пользующиеся ими по договору как аренды, так и субаренды;

обладателями сервитута, которые имеют право ограниченного пользования чужими земельными участками.

При этом в качестве правообладателей земельных участков ЗК РФ определяет всех перечисленных выше лиц, кроме обладателей сервитутов. Также участниками земельных правоотношений могут быть и иные граждане и юридические лица – в случае причинения вреда земле, нарушения прав и охраняемых законом интересов вышеуказанных лиц (правоохранительные правоотношения), при участии в земельном аукционе (процессуальные правоотношения) и в других случаях.

Что касается участия в земельных правоотношениях публичных образований (государство и муниципальные образования), то оно носит двойственный характер, поскольку они могут выступать и как орган власти, и как собственник земель, принадлежащих государству или муниципальному образованию.

§ 3. Объекты земельных правоотношений

Действующее законодательство определяет в качестве объектов земельных правоотношений:

1) землю как природный объект и природный ресурс;

2) земельные участки;

3) части земельных участков.

Как природный объект и природный ресурс земля выступает в качестве объекта правоотношения только в тех случаях, когда ее правообладателем является государство или муниципальное образование. Что касается граждан и юридических лиц, то они пользуются землей как общедоступными объектом и ресурсом, несут ответственность за причинение вреда земле, но не могут быть ее правообладателями.

Наиболее универсальным объектом земельных правоотношений, по поводу чего и возникает большинство таких отношений, являются земельные участки. Такие участки, в отличие от земли вообще, индивидуализированы посредством их границ, а также различных показателей, фиксируемых при их учете (кадастровый номер, сведения об их площади, местоположении, об ограничениях и обременениях, об их кадастровой стоимости, виде разрешенного использования и др.).

Земельный участок – это недвижимая вещь, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.

Правообладателями земельных участков могут быть как граждане и юридические лица, так и государство или муниципальные образования.

Образуются земельные участки в следующих случаях:

при их предоставлении заинтересованным лицам из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (вновь образуемые участки);

в результате раздела, объединения, перераспределения уже существующих земельных участков (преобразуемые участки) или при выделе из них (вновь образуемые и измененные участки);

в результате создания на водных объектах таких сооружений, которые после ввода их в эксплуатацию признаются земельными участками (искусственные земельные участки).

При разделе земельного участка вместо него образуется несколько новых участков. Такой раздел производится, когда правообладатель участка намерен использовать его часть под иные цели, нежели предусмотрено целевым назначением и разрешенным использованием для участка в целом. Или когда у образуемых в результате раздела участков в последующем будет различная юридическая судьба (например, они будут проданы разным лицам). При разделе земельных участков необходимо учитывать ограничение, связанное с тем, что они могут быть как делимыми, так и неделимыми (тогда раздел невозможен, например, часто не подлежат разделу земельные участки крестьянских (фермерских) хозяйств).

При объединении земельных участков вместо нескольких смежных образуется один новый участок. Целесообразность такого объединения возникает, когда одно лицо становится обладателем нескольких соседних участков (например, скупая их у других лиц) и намерено организовать хозяйственное использование единого массива или собирается продать такой участок (который в результате объединения приобретает более привлекательные потребительские свойства). Законодательством установлено, что если все объединенные участки принадлежат на праве собственности одному лицу, то это лицо будет единственным собственником и вновь образуемого участка. Если же исходные участки принадлежат разным лицам, то у них возникает право общей собственности на вновь образуемый участок. Но если смежные земельные участки были ранее предоставлены на разных правах, то их объединение допускается только в случае, когда правообладателем всех этих участков является одно и то же лицо.

Кроме того, если хотя бы один из объединяемых участков обременен залогом, то по общему правилу после объединения право залога будет распространяться на весь образуемый земельный участок.

При перераспределении смежных земельных участков вместо них образуется несколько новых смежных участков. Такое перераспределение проводится в целях устранения излишней изломанности границ, оптимизации конфигурации участков, устранения кадастровых ошибок. Если перераспределению подлежат земельные участки, находящиеся в собственности частных лиц, то возникновение у них права собственности на вновь образуемые участки происходит в соответствии с соглашением между ними. В случае же если собственником земельных участков является государство или муниципальное образование, то их перераспределение возможно лишь в двух случаях: либо они свободны, т. е. не предоставлены гражданам, юридическим лицам, органам государственной власти или местного самоуправления и не обременены правами третьих лиц (за исключением сервитута), либо все они предоставлены одному лицу, причем на одном виде права (например, находятся в пожизненном наследуемом владении гражданина).

Общим правилом является то, что земельные участки, из которых в результате раздела, объединения и перераспределения образуются новые, прекращают свое существование.

Что касается выдела земельного участка, то он осуществляется, когда один из сособственников участка, находящегося в общей собственности нескольких лиц, выделяет свою долю в праве на него в отдельный участок. В результате такого выдела образуется новый земельный участок, а исходный участок, из которого осуществлен выдел, сохраняется, но в измененных границах. При этом его площадь становится меньше, а также изменяется соотношение долей оставшихся участников долевой собственности на него. Наиболее часто такой выдел осуществляется на приватизированных в начале 1990-х гг. землях сельскохозяйственного назначения.

Для всех вновь образуемых земельных участков сохраняются те целевое назначение и разрешенное использование, которые были установлены для исходных участков.

Искусственный земельный участок – это сооружение, которое путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий создается на водном объекте, находящемся в федеральной собственности. После ввода такого сооружения в эксплуатацию оно признается земельным участком.

Искусственный земельный участок может быть как изолированным от существующих земельных участков, так и прилегать к ним. Инициатором его создания могут быть различные лица: органы исполнительной власти и местного самоуправления, частные лица. Процедура создания искусственного земельного участка включает в себя следующие, последовательно осуществляемые действия:

1) подготовка документации по планировке территории в планируемых границах такого участка;

2) выполнение инженерных изысканий для подготовки проектной документации;

3) подготовка проектной документации;

4) непосредственно создание сооружения – искусственного земельного участка – путем намыва, отсыпки грунта или проведения иных работ.

Для создания искусственного земельного участка, а также для ввода его в эксплуатацию требуются разрешения, которые выдаются органом исполнительной власти субъекта РФ (в некоторых случаях – федеральными органами).

После выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию созданное сооружение признается земельным участком, который подлежит использованию и обороту и находится в собственности частного лица, либо государства, либо муниципального образования (с учетом того, из каких источников финансировалось его создание).

Отдельная часть земельного участка выступает в роли самостоятельного объекта правоотношения, если для такой части установлены особенности в использовании по сравнению с остальной территорией участка (например, при обременении сервитутом, установлении ограничений в использовании).

§ 4. Исторические особенности развития земельных отношений в России и их правового регулирования

Формирование земельного строя в России, так же как и во многих других странах, происходило под влиянием процессов развития государственности, централизации и укрепления государственной власти. Так, примерно с ХI в. на Руси начала формироваться феодальная земельная собственность. Первичной формой ее реализации было полюдье – прямое внеэкономическое принуждение крестьянского населения.

К концу XV в. обозначилась тенденция к ограничению привилегий верхушки феодальной знати (которая представляла собой главную оппозицию центральной власти) и формированию нового класса – помещиков-дворян, земля, которым выделялась под условие службы государю. Первая массовая передача земель московским служилым людям произошла после присоединения к Москве новгородских земель – в 1478 г. Иван III пожаловал им конфискованные земли.

Раздача земель (вместе с проживающим на них населением) дворянскому войску усиливала эксплуатацию крестьянства, что побуждало крестьян к поискам новых мест, а это вызвало потребность ограничить подобные перемещения. Сначала такое ограничение осуществлялось путем заключения межкняжеских договоров. Затем же был установлен запрет на перевод крестьян с княжеских земель на другие земли: крестьянину оставили право перехода только один раз в году, в Юрьев день (26 ноября) и в течение недели после него. Со временем и эта возможность была отменена: с 1581 г. стали вводиться заповедные лета (когда переход не допускался), а в 1649 г. крестьяне были окончательно закреплены – введено крепостное право.

В значительной мере крепостное право подкреплялось информацией, полученной в ходе повсеместной описи и межевания земель (писцовые книги). Выполнение писцовых межеваний XV–XVII вв., которые включали не только описание земельных владений, но и обозначение их границ на местности, можно считать земельной реформой, связанной со становлением Российского государства. Соответствующие работы велись на основе специальных документов о порядке проведения описаний (Писцовых наказов). Эти наказы отражали земельную политику государства того времени, их выполнение позволило укрепить владение землей и окончательно прикрепить к ней, а следовательно, и к ее владельцу крестьян-крепостных. Переход от родового уклада к государственному сопровождался тогда и сменой формы землевладения – ее основой стали находившиеся во владении князей, бояр, духовенства вотчины, которые можно было продавать, обменивать и передавать по наследству.

Итогом писцовых межеваний стало начало в 1754 г. генерального межевания, проводимого в рамках правовой политики просвещенного абсолютизма. В 1765 году правительством Екатерины II был опубликован манифест о генеральном размежевании земель всей империи, а в 1766 г. – правила и наставления землемерам по проведению межевания.

К рубежу XVIII–XIX вв. в России сложился земельно-правовой строй, характеризующийся следующими особенностями:

через генеральное межевание шло формирование земельного фонда;

такое межевание, сменившее писцовые книги XV–XVII вв., привело к внедрению в земельные правоотношения таких принципов как всеобщность учета земель, документальность фактического владения ими, рациональное размещение угодий и т. п.;

в связи с развитием промышленных предприятий, которым требовалась рабочая сила, появились качественно новые деревни, прикрепленные к заводам. Это несколько ослабляло крепостнические правила (например, в 1803 г. появилась возможность прекращения крепостнических отношений на возмездной основе – так называемые свободные хлебопашцы);

в то же время, поскольку крестьянская община была удобной формой поддержания порядка в государстве, еще более укреплялся правовой статус как крестьянской общины, так и помещика (как полицейского оплота государства), в результате феодально-крепостническая система еще более усиливалась.

Земельная реформа 1861 г., направленная на освобождение крестьян, при всей ее кажущейся радикальности не затронула суть сложившихся в России земельно-правовых отношений. Она предусматривала, что:

снятие крепостной зависимости шло поэтапно: сначала – частновладельческих крестьян, зависимых от помещиков, в 1863 г. – удельных, зависимых от царской фамилии, в 1866 г. – государственных, плативших оброк казне;

собственность на землю сохранялась за помещиками – ее прежними владельцами;

крестьяне получали усадебную оседлость и наделы на условиях последующего выкупа или отработки (взамен крепостничества появился новый правовой институт – постоянные поземельные отношения между помещиком и крестьянином, оформляемый специальным документом – уставной грамотой). При этом в качестве субъекта земельно-правовых отношений они могли выступать только в составе общины. Для выхода же из общины требовалось, чтобы крестьянин не имел недоимок в повинностях, причитающихся за пользование землей, а также чтобы он навсегда отказался от надела и сдал состоявший в его пользовании участок земли. И даже внутри крестьянского двора была круговая порука – надельная земля предоставлялась не каждому лицу в отдельности, а крестьянскому двору, крестьянской семье в лице ее представителя – домохозяина, который нес ответственность перед общиной за исправное отбывание повинностей. При этом все члены семьи находились в полной зависимости от этого домохозяина (без его согласия нельзя было уйти на заработки, изменить место жительства и т. п.). В то же время для помощи крестьянам при выкупе их наделов у помещиков правительство ссужало под приобретаемую землю определенную сумму с рассрочкой ее уплаты.

В результате реформы 1861 г. на смену крепостному праву пришла другая система общинной и семейной круговой поруки, когда сельская община («мир») отвечала перед государством за каждого домохозяина, а домохозяин отвечал перед общиной за членов своей семьи.

Вступление России в эпоху промышленной революции, неудачная война с Японией, массовые волнения 1905–1907 гг. обусловили необходимость быстрого насильственного разрушения крестьянской земельной общины и создания новой системы землевладения, основанной на крепких хозяевах (кулаках, или на западный манер – фермерах).

Эта задача была решена в рамках Столыпинской аграрной реформы, которая предусматривала решение проблемы малоземелья крестьян путем стимулирования их переселения в Сибирь, где были огромные массивы неосвоенных земель. Для этого был осуществлен ряд мер, направленных на индивидуализацию крестьянского землевладения и замену общинного землевладения личной формой:

отменены выкупные платежи за надельные земли, отведенные крестьянам после реформы 1861 г.;

расширена деятельность крестьянского банка по скупке частно-землевладельческих земель и распродаже их крестьянам на льготных условиях; указанному банку были переданы удельные земли;

стимулировалось создание хуторских хозяйств как наиболее удачной для хозяйствования формы размещения угодий и сосредоточения в руках экономически сильных крестьян истощенных земель, принадлежащих малоземельным крестьянам.

Ключевую роль в осуществлении этой реформы сыграли землеустроительные работы по обустройству хуторов и отрубов, которые охватили каждое 10-е хозяйство. Именно тогда было положено начало современному пониманию землеустройства – в него стали включать не только межевые действия по определению границ, но и работу со всем землепользованием, со специализацией хозяйств, с расселением, с организацией инфраструктуры аграрного производства (скотопрогоны, водопои, дороги и пр.). Содержание землеустройства того времени как основного механизма проведения реформы было определено Законами «Об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении» (от 14 июня 1910 г.) и «О землеустройстве» (от 29 мая 1911 г.).

Радикальное изменение земельного строя было реализовано в знаменитом декрете «О земле» (1917), в основу которого были положены 242 крестьянских наказа. Этим декретом была отменена частная собственность на землю – она стала народным достоянием; также был установлен приоритет пользования землей трудящимися. Согласно следующему декрету «О социализации земли» (1918), земля без всякого выкупа переходила в пользование всего трудового народа, а ее распределение должно было производиться на уравнительно-трудовых началах по нормам, посильным для каждого отдельного хозяйства и дававшим возможность его безбедного существования.

Впрочем, по мере укрепления власти большевиков крестьянские наказы оказались забытыми: земля перешла в государственную собственность, личный интерес крестьян перестал учитываться – ставка делалась на принуждение и в некоторой степени на сознательность их беднейшей части. Первые шаги в этом направлении были сделаны уже в начале 1919 г., когда вступило в силу положение «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию». В условиях Гражданской войны посредством продразверстки у крестьян изымались не только излишки зерна, но и та часть, которая была необходима для прожития и ведения хозяйства. Поэтому, даже получив землю, крестьяне не могли воспользоваться результатами своих трудов – продразверстка подрывала экономические стимулы развития сельского хозяйства.

После завершения Гражданской войны и перехода к Новой экономической политике в сельскохозяйственном землепользовании хотя и преобладали мелкие крестьянские хозяйства, но наблюдались элементы совершенно различных общественно-экономических укладов: патриархального, мелкотоварного, государственного капитализма, социализма. По мере восстановления сельского хозяйства шло укрепление индивидуальных мелких крестьянских хозяйств. Это вело к изменению социальной обстановки на селе: постепенно возрастала доля середняков, которые стали главной аграрной производительной силой. Этому соответствовали и земельные отношения того времени (в 1922 г. был принят первый в нашей стране земельный кодекс). В частности, трудовые хозяйства, в которых был временный недостаток рабочей силы или пострадавшие от стихийных бедствий, могли сдавать землю в аренду при условии, что хозяйства-арендаторы всю имеющуюся в их пользовании землю обрабатывали собственным трудом (т. е. была разрешена «трудовая аренда»).

Однако такие земельные правоотношения и организация сельскохозяйственного производства не соответствовали задачам индустриализации страны и построения социалистического общества. Поэтому с конца 1920-х – начала 1930-х гг. началась кампания по социалистическому переустройству сельского хозяйства, сплошной коллективизации крестьянства и борьбе с кулачеством (лица, мешавшие принудительной коллективизации, высылались в отдаленные неосвоенные районы страны, а их имущество подлежало конфискации).

Основными чертами земельных правоотношений, сложившихся в 1930-е гг. и сохранявшихся вплоть до реформ конца 1980-х – начала 1990-х гг. стали:

применение при регулировании земельных правоотношений преимущественно административных методов и внеэкономического принуждения;

укрепление правового статуса государственных сельскохозяйственных предприятий (совхозов);

бесплатность использования земли для сельскохозяйственных и промышленных предприятий;

большое число ограничений в личном секторе земледелия (например, запрет рабочим или служащим совхозов заводить в хозяйствах собственных животных, птиц, огороды);

опора на добросовестность работников совхозов и государственных колхозов без какой-либо увязки с их личной заинтересованностью в результатах производства.

В условиях проведения комплексной социально-экономической и политической реформы конца 1980-х гг. многие ученые и практики пришли к выводу о том, что:

необходимо осуществить передачу земли и другого имущества в собственность крестьян с тем, чтобы основным стимулом в их работе стало чувство собственника (и связанная с ним экономическая заинтересованность);

невозможно оптимизировать структуру землепользования только административными методами – для этого нужны рыночные саморегуляторы;

побудить правообладателя отказаться от ненужной ему земли способна только экономическая мотивация. Причем эта мотивация должна сочетать в себе как негативную составляющую – плату за землю, так и позитивную – земельный рынок, позволяющий с выгодой для себя уступить ненужную землю.

Указанные выводы означали изменение природы ранее сложившихся земельных правоотношений, которые должны стать не административно-распределительными, а преимущественно рыночными. Возврат к рыночным отношениям в аграрном землепользовании, так же как и в других сферах экономики, произошел в ходе земельной реформы 1990-х гг. Цель этой реформы законодательно была определена как перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель[1].

Обобщая целевые установки, содержащиеся в нормативных и директивных актах начала 1990-х гг., в качестве основных задач, на решение которых была направлена земельная реформа, можно выделить:

преобразование сложившихся в условиях плановой экономики земельных отношений, введение многообразия и равноправия форм собственности на землю (как способ повысить экономическую заинтересованность работников и запустить механизм рыночного саморегулирования в землепользовании);

содействие развитию многоукладности новых экономических отношений, становлению более эффективных форм хозяйствования;

создание условий для прекращения деградации земель и обеспечения их рационального и экологически безопасного использования;

обеспечение потребности граждан и юридических лиц в земельных участках различного целевого назначения (в первую очередь под сады и огороды для городских жителей).

Для решения этих задач были внесены весьма существенные изменения в земельное законодательство и в смежные с ним отрасли. Уже в ноябре – декабре 1990 г. были внесены изменения в Конституцию РСФСР, приняты постановление Второго (внеочередного) съезда народных депутатов РСФСР «О программе возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса», Законы «О земельной реформе» и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»[2]. В это же время был издан ряд нормативных актов Президиума Верховного Совета РСФСР, Совета министров РСФСР (в частности, утверждена Республиканская программа проведения земельной реформы на территории РСФСР»[3]), а также различных ведомственных актов. В последующие два года был принят новый Земельный кодекс РСФСР[4], а также законодательно урегулированы вопросы, связанные с переходом к платному землепользованию и оборотом земельных участков, предоставленных (предоставляемых) населению[5].

Вместе с тем период 1992–1993 гг. характеризуется тем, что ключевые положения дальнейшего проведения земельной реформы, а также права и обязанности в земельной сфере стали определяться не законами, принятыми парламентом, а указами Президента РФ. В частности, именно на основании Указа Президента РФ[6] о массовой реорганизации сельскохозяйственных предприятий и приватизации используемых ими сельскохозяйственных угодий произошло реальное возникновение частной земельной собственности (в масштабе, сопоставимом с государственной собственностью). В дальнейшем такая практика регулирования земельных правоотношений актами президента и правительства страны была продолжена[7]. Период 1990–1993 гг. относят к так называемой активной фазе земельной реформы, когда были осуществлены радикальные изменения в законодательстве и произошло масштабное перераспределение земель.

Впрочем, подход к правовому регулированию земельных правоотношений путем усиления роли актов президента и правительства привел к нарушению требования о соподчиненности правовых актов по признаку их юридической силы и дополнительным сложностям в аграрно-земельной сфере. Наиболее очевидным это стало после принятия на референдуме 12 декабря 1993 г. Конституции РФ, в которой определено, что условия и порядок пользования землей определяются только на основе федерального закона. Это привело не только к тому, что дальнейшее развитие земельного законодательства путем издания указов Президента РФ стало невозможным, но и поставило под вопрос те земельные права, которые возникли на основе ранее изданных указов (в частности, права на земельные доли). При этом в середине и во второй половине 1990-х гг. практически не принимались федеральные законы, которые регулировали бы земельные отношения. Даже специальная «земельная» глава ГК РФ – «Право собственности и иные вещные права на землю» (принятая в 1994 г.) – вплоть до апреля 2001 г. не вступала в силу. Поэтому в середине и во второй половине 1990-х гг. федеральное земельное законодательство практически перестало развиваться.

Завершением же земельной реформы 1990-х гг. следует считать 2001–2002 гг., когда был принят новый ЗК РФ и другие федеральные законы (например, имевший принципиальное значение Закон об обороте сельхозземель). Эти законы зафиксировали произошедшие изменения в земельном строе и положили конец возникшей во второй половине 1990-х гг. правовой неопределенности в области земельных правоотношений.

Основными результатами земельной реформы 1990-х гг. стали:

1) перераспределение земель от крупных сельскохозяйственных предприятий к гражданам (так, только за 1991–1993 гг. общая площадь личных подсобных хозяйств увеличилась на 2,8 млн га, т. е. более чем на 85 % в сравнении с тем, сколько было в предреформенный период). Это привело к увеличению числа граждан-землепользователей, общее число которых возросло на 45 %;

2) отказ от исключительности государственной земельной собственности, следствием чего стало распространение на земельные отношения норм гражданского права, отнесение земли к категории недвижимых вещей, развитие земельного рынка;

3) помимо частной земельной собственности возникли новые не свойственные советскому периоду виды гражданско-правовых отношений по поводу земли (аренда, пожизненное наследуемое владение, сервитуты).

4) установление платности землепользования.

За последующие почти полтора десятилетия было принято несколько «земельных» федеральных законов, но ни один из них не означал существенных перемен в системе земельных правоотношений, сложившейся в результате реформы 1990-х гг.

Однако в 2014–2016 гг. произошло существенное обновление массива земельно-правовых норм, связанных с управлением земельным фондом: новые правила предоставления земельных участков и их изъятия для государственных и муниципальных нужд, регистрации недвижимости, изменились порядок и условия осуществления кадастровой деятельности и кадастровой оценки. Подробнее все эти изменения будут рассмотрены далее в соответствующих разделах учебника.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте определение земельных правоотношений.

2. В чем заключается особенность земельных ресурсов как объекта общественных отношений?

3. Перечислите основания возникновения, изменения и прекращения земельных правоотношений.

4. Дайте определение понятия нормативного акта и охарактеризуйте структуру правовой нормы.

5. Перечислите объекты земельных правоотношений и дайте их характеристику.

6. Какие лица могут участвовать в земельных правоотношениях?

7. Дайте определение понятия юридического лица.

8. Охарактеризуйте земельную правосубъектность.

9. Дайте определение понятия земельного участка. В каких случаях он образуется?

10. Что такое искусственные земельные участки? В каких случаях они создаются?

11. Как складывались и регулировались земельные отношения в дореволюционной России?

12. В чем особенности земельного законодательства советского периода?

13. Охарактеризуйте земельную реформу 90-х гг. ХХ в. и ее основные результаты.

14. В чем состоит основная особенность правового регулирования земельных отношений в период 1992–1993 гг.?

§ 1. Предмет и метод земельного права, его соотношение с иными отраслями права

Правовое регулирование связанных с землей общественных отношений имеет многовековую историю. Однако в качестве самостоятельной правовой отрасли земельное право является относительно молодым. Так, в западном обществе специальные законы о земле стали приниматься примерно с конца XIX в. Их содержание изначально регулировало частноправовые аспекты земельных отношений, первое время и под земельным правом понимались относящиеся к земле нормы частного права. Но к середине ХХ столетия возросла роль императивных норм в земельно-правовом регулировании (как следствие дефицита пригодных для хозяйственного использования земельных ресурсов и ухудшения экологии). В результате постепенно сформировалось земельное право как комплексная правовая отрасль, включающая в себя и частноправовые, и публично-правовые нормы, регулирующие правоотношения по поводу земли.

Формирование же отечественного земельного права произошло иначе. После революции 1917 г., когда произошла национализация земли и ее полное исключение из гражданского оборота, нормы частного права больше не могли применяться по отношению к земле. В результате сравнительно быстро (уже в 1922 г. был принят первый в нашей стране Земельный кодекс) возникло достаточно специфичное советское земельное право. Оно предусматривало в основном императивный характер правового регулирования земельных отношений.

В ходе реформ 1990-х гг. ключевые принципы советского земельного права были пересмотрены: введены многообразие форм собственности на землю, платность землепользования, расширилась сфера действия частноправовых регуляторов. Кроме того, поскольку тогда же земля была признана недвижимым имуществом, то регулирование имущественных отношений по поводу земли оказалось в сфере гражданского права (что не допускалось в советский период).

Современное земельное право – это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в сфере использования и охраны земли (земельные отношения). Целью такого регулирования является рациональность использования земельных ресурсов, охрана жизни и здоровья человека при таком использовании, а также обеспечение сочетания интересов общества и законных интересов физических и юридических лиц при землепользовании.

Предметом земельного права являются такие волевые общественные отношения, связанные с использованием и охраной земель, которые необходимо и возможно урегулировать правовыми методами.

Метод земельного права носит комплексный характер и предусматривает сочетание публично-правового (императивного) и частноправового (диспозитивного) регулирования. Императивно в земельном праве урегулированы вопросы, связанные с управлением земельным фондом, охраной и учетом земель, платой за землю и ряд других, а диспозитивно – такие отношения по поводу земли, участники которых обладают определенной самостоятельностью и равноправны (например, при заключении земельно-правовых сделок).

Земельное право взаимосвязано сразу с несколькими правовыми отраслями.

В первую очередь это гражданское право, которое регулирует имущественные и личные неимущественные отношения граждан и юридических лиц. Поскольку объектом таких отношений являются в том числе и земельные участки, то вопрос о разграничении между земельным и гражданским правом в земельных отношениях отдельно урегулирован в законодательстве:

отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (т. е. земельные отношения), регулируются земельным законодательством;

имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Таким образом, при регулировании имущественных отношений по поводу земли земельное право выступает как специальное по отношению к гражданскому, уточняя некоторые его положения (детализируя, а порой и корректируя их). Такое уточнение в актах земельного законодательства положений гражданского законодательства проявляется:

в установлении степени оборотоспособности земельных участков (именно ЗК РФ прямо указывает, какие земельные участки изъяты из оборота и какие ограничены в обороте);

запрете для ряда лиц возможности обладать земельными участками на праве собственности;

ограничении общей площади сельскохозяйственных угодий, которые могут принадлежать одному частному лицу на праве собственности. Причем такое ограничение является исключением из общего правила частного права о том, что количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, не ограничиваются (п. 2 ст. 213 ГК РФ). Но указанная норма ГК РФ содержит также и оговорку о том, что в тех случаях, когда это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, то соответствующие ограничения могут быть установлены законом;

дополнительных условиях совершения ряда сделок с земельными участками и земельными долями (купля-продажа, аренда).

Тесно связано земельное право с административным правом, определяющим организацию и деятельность органов исполнительной власти, (например, при регулировании отношений, складывающихся в сфере управления земельным фондом – при землеустройстве, рекультивации земель, ведении мониторинга и учета земель). Земельное право также связано:

1) с экологическим правом, определяющим природоохранные требования при использовании земли;

2) семейным правом, которое регулирует в том числе вопросы собственности супругов на имущество (включая земельные участки);

3) налоговым правом – в части регулирования взимания земельного налога;

4) градостроительным правом – в вопросах использования земли как пространственного базиса при развитии поселений и строительстве различных объектов;

5) аграрным правом – в вопросах использования земельных участков для ведения сельского хозяйства;

6) лесным, водным и горным правом, устанавливающим ряд особенностей использования земель, на которых располагаются леса и водные объекты или в недрах которых имеются запасы полезных ископаемых (это обусловлено в том числе единством земли и прочно связанных с ней объектов);

7) уголовным, административным и трудовым правом, в которых конкретизирована предусмотренная ЗК РФ ответственность за земельные правонарушения.

§ 2. Источники и система земельного права

Основой правового регулирования земельных отношений является земельно-правовая норма, т. е. принятое в установленном порядке и обязательное для соблюдения участниками этих отношений правило поведения. Внешней формой выражения правовых норм (способом их закрепления) являются источники права. Для современной России (как и для большинства других государств) наиболее распространенные, важные из таких источников – нормативные акты.

Иерархия нормативных актов, регулирующих земельные отношения, следующая (в порядке убывания их юридической силы):

Конституция РФ, являющаяся основой системы всех источников права (в том числе земельного права);

федеральные конституционные законы;

федеральные законы, среди которых особое значение имеют кодифицированные законы – кодексы (ЗК РФ, ГК РФ, ГрадК РФ, ВК РФ, ЛК РФ и др.). В системе земельного права особую роль играет ЗК РФ, которому должны соответствовать нормы земельного права, содержащиеся в любых других федеральных законах;

законы субъектов РФ, действующие только на территории соответствующего региона;

указы Президента РФ[8]. Следует отметить, что в силу специфичности социально-экономической и политической ситуации в России в 90-е гг. ХХ в. земельные отношения в тот период регулировались большей частью именно указами;

постановления Правительства РФ, которое принимает решения по вопросам регулирования земельных отношений в пределах полномочий, определенных федеральными законами и указами Президента РФ;

нормативные акты федеральных министерств и ведомств (приказы, постановления, распоряжения и т. п.). Соответствующие акты издаются на основе и во исполнение федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ, а также по инициативе самих издающих их органов (в пределах их компетенции). Большая часть таких актов подлежит обязательной государственной регистрации в Минюсте России, только после которой они вступают в силу (акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, а также носящие межведомственный характер[9]);

нормативные акты, издаваемые органами исполнительной власти субъектов РФ;

нормативные акты органов местного самоуправления.

Совокупность нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения, образует систему земельного законодательства, являющуюся основой земельного права как самостоятельной правовой отрасли. Кроме того, земельно-правовые нормы содержатся и в актах, относящихся к иным отраслям законодательства (ГрадК РФ, ВК РФ, Закон о крестьянском хозяйстве и др.).

Что касается структуры земельного права, то согласно правилам юридической техники правовые нормы, содержащиеся в том или ином источнике права, объединяются в земельно-правовые институты (объединение происходит по признаку однородности регулируемых ими аспектов земельных отношений). Такой институт устанавливает не отдельное правило, а регулирует цельную однородную общность земельных отношений. Например, правовой институт аренды земельных участков регулирует порядок их предоставления в аренду, права и обязанности арендодателя и арендатора, их ответственность за соблюдение договорной дисциплины и т. д.

Кроме того, существуют сложные земельно-правовые институты, в которые входят два института и более, регулирующих отношения, имеющих общие черты. Примером такого сложного института является управление земельным фондом, в состав которого входят сравнительно простые институты (установления и изменения назначения земель, мониторинга земель, землеустройства).

Система земельного права – это совокупность земельно-правовых институтов, которые упорядочены в соответствии с их значимостью, ролью в регулировании земельных отношений, содержанием и сферой действия.

Структурно земельное право включает в себя общую и особенную части.

Правовые нормы и положения, относящиеся ко всей отрасли в целом вне зависимости от назначения тех или иных земель (например, нормы, связанные с правами на землю, государственным управлением земельным фондом, охраной земель), образуют общую часть земельного права. Соответственно, институты, входящие в эту часть, называют общими.

Тогда как особенная часть земельного права включает в себя институты, нормы которых определяют правовой режим отдельных целевых категорий земель (сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, лесного и водного фондов и др.) и не применяются по отношению к использованию и охране земель иного назначения. Такие институты называют особенными.

§ 3. Принципы современного отечественного земельного права

Принципами любой правовой отрасли являются такие положения, основополагающие начала, которые определяют содержание и характер всех других норм, составляющих эту отрасль.

Общеправовые принципы, определяющие современную систему отечественного права вообще и земельного права в частности, закреплены в Конституции РФ. Применительно к земельному праву в первую очередь следует выделить положения ст. 9, 35, 36 и 72, согласно которым:

земля используется и охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9), но при этом она может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9). Именно этими конституционными положениями закреплен баланс между частными и публичными интересами в земельно-имущественной сфере. Дальнейшее развитие этот баланс получил в нормах ГК РФ и ЗК РФ;

никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (ч. 3 ст. 35). Эти принципиальные положения развиты в нормах ГК РФ и ЗК РФ, определивших порядок и условия изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также в случае их ненадлежащего использования;

граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, при этом владение, пользование и распоряжение землей осуществляются ее собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 1 и 2 ст. 36), т. е. в Конституции провозглашено право граждан иметь землю в частной собственности, но это право ограничено необходимостью охраны окружающей среды и защиты правомерных интересов иных лиц;

условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ч. 3 ст. 36), т. е. в основе регулирования земельных отношений лежат нормы закона;

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «в», «к» ч. 1 ст. 72).

Специальные (отраслевые) принципы земельного права закреплены в ЗК РФ как в основном законодательном акте данной отрасли (п. 1 ст. 1). К ним отнесены следующие принципы.

1. Принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека развивает конституционное положение о земле как основе жизни и деятельности народов. Данный принцип предусматривает, что регулирование земельных отношений осуществляется исходя из представлений о земле одновременно как:

– о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы,

– природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности,

– недвижимом имуществе, объекте права собственности и иных прав.

2. Принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Согласно этому принципу земельным законодательством установлен ряд ограничений хозяйственной свободы правообладателей земельных участков в целях охраны окружающей среды, а также обеспечения продовольственной безопасности страны с учетом ценности соответствующих земель, их пригодности для использования в сельскохозяйственном производстве. В развитие данного принципа последующими нормами ЗК РФ установлено, что сельскохозяйственные угодья имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране, а особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть включены в перечень таких земель, использование которых для других целей вообще не допускается (п. 1 и 4 ст. 79 ЗК РФ).

3. Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека, так же как и первые два, развивает конституционное положение о том, что земля является основой жизни и деятельности народов. Но если соблюдение первых двух принципов лишь косвенно содействует охране жизни и здоровья людей, то этот принцип содержит прямое указание. Согласно ему при осуществлении деятельности по использованию и охране земель необходимо принимать такие специальные решения (выполнять такие действия), которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека и предотвратить вредное воздействие на его здоровье (даже если это потребует больших затрат). Реализация данного принципа обеспечивается нормами не только земельного права, но и иных отраслей.

4. Принцип участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, означает, что все они могут принимать участие в подготовке решений, которые в дальнейшем способны оказать воздействие на состояние земель. Причем граждане и общественные организации фактически признаются непосредственными участниками отношений в области управления земельным фондом, поскольку органы государственной власти и местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить им возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством. Примерами реализации данного принципа в нормах земельного законодательства является требование обязательности общественных слушаний при установлении публичного сервитута (п. 2 ст. 23 ЗК РФ). Также для граждан, общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций предусмотрена возможность осуществлять общественный земельный контроль за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, когда те принимают решения, затрагивающие их земельные права и законные интересы (п. 1 ст. 72.1 ЗК РФ).

5. Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов означает, что все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе этих участков как главной вещи. Данный принцип фактически объединил в одну сложную вещь (земельно-имущественный комплекс) земельный участок и другие объекты недвижимости, которые настолько прочно связаны с землей, что их перемещение невозможно без несоразмерного ущерба их назначению. В статье 35 ЗК РФ (п. 1, 4) этот принцип развит следующим образом: отчуждение здания (или сооружения), находящегося на земельном участке, проводится только вместе с этим участком (а участка – вместе со зданием); если же такое здание находится на чужом земельном участке, то в случае перехода права собственности на него к его приобретателю переходит право на использование той части участка, которая занята этим зданием и необходима для его использования.

6. Принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий означает, что изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, а также других особо ценных земель для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Практическая реализация этого принципа осуществлена главным образом в Законе о переводе земель, который содержит ограниченный перечень оснований и условий, когда допускается изменение целевого назначения земель и земельных участков.

7. Принцип платности использования земли предусматривает, что использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ. Причем платежи за землю не зависят от факта ведения хозяйственной деятельности на земельном участке и ее результативности, что стимулирует его правообладателя к эффективному землепользованию и способствует экономически обоснованному обороту земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости. В современной России такая платность была введена с 1992 г., тогда как в советский период принципиальным положением была как раз бесплатность пользования землей.

8. Принцип деления земель по целевому назначению на категории предусматривает, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной целевой категории и разрешенного использования. Такое деление всего земельного фонда на категории земель, отличающихся по своему целевому назначению, свойственно как современному, так и советскому земельному праву. Впрочем, утвержденные Правительством РФ в 2012 г. Основы госземполитики предусматривают отказ от данного принципа.

9. Принцип разграничения государственной собственности на землю предусматривает, что все неприватизированные (неразграниченные по формам собственности) земли должны быть отнесены к одному из трех уровней публичной земельной собственности (федеральной, региональной или муниципальной). Причем правовые основы и порядок такого отнесения (разграничения) могут быть установлены только федеральными законами. Поэтому, хотя необходимость разграничения была очевидна уже в начале 90-х гг. ХХ столетия, процесс разграничения не начинался, пока в 2001 г. не был принят соответствующий закон. В настоящее время такое разграничение все еще продолжается (к соответствующим уровням публичной собственности отнесено порядка 60 % площади земель, подлежащих разграничению).

10. Принцип дифференцированного подхода к установлению правового режима земель означает, что при определении такого режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы (все земли имеют различное качество, отличаются друг от друга своим назначением, природными характеристиками, имеют различное экономическое и социальное значение для общества).

11. Принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан заключается в том, что регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Этот принцип, а также нормы, развивающие его, обеспечивают соблюдение баланса публичных и частных интересов в земельных правоотношениях.

12. Принцип разграничения действия норм гражданского и земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель позволяет избежать противоречия между нормами указанных отраслей (подробнее об их современном соотношении – см. выше).

13. Принцип государственного регулирования приватизации земли получил свое развитие в различных нормативных актах. Например, с 2015 г. способ предоставления земельных участков в частную собственность не выбирается самостоятельно предоставляющим их органом (в большинстве случаев – органом местного самоуправления), а определен непосредственно в ЗК РФ.

Также нормы земельного права не должны противоречить межотраслевым принципам, которые распространяются на несколько отраслей права (преимущественно на смежные). Таким является принцип экологизации, общий для земельного и экологического права, а также принципы участия граждан и их объединений в вопросах, касающихся их прав и застройки земельного участка на основании правил землепользования и застройки, общие для земельного и градостроительного права.

Контрольные вопросы и задания

1. Охарактеризуйте предмет земельного права.

2. Какие правовые методы свойственны земельному праву?

3. Назовите положения Конституции РФ, которые определяют содержание норм земельного права.

4. Охарактеризуйте принципы современного отечественного земельного законодательства, закрепленные в ЗК РФ.

5. Охарактеризуйте систему отечественного земельного права, институты его общей и особенной части.

6. По какому признаку нормы права объединяются в земельно-правовые институты?

7. Как разграничено действие норм гражданского и земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию и обороту земель?

8. Охарактеризуйте источники земельного права.

9. Могут ли земельные отношения регулироваться указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ?

10. Что означает принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов?

§ 1. Право собственности на землю

Права, на которых различные лица могут обладать землей, указаны в ЗК РФ и ГК РФ. Важнейшим из этих прав является право собственности на землю. Вопрос о собственности на землю является ключевым в земельном и гражданском праве и определяет земельный строй государства. До 1990 года вся земля в нашей стране находилась в исключительной собственности государства. В настоящее время законодательно закреплено многообразие форм собственности на землю.

Право собственности на землю – это абсолютное, вещное право, наделяющее его носителя правомочиями по владению, пользованию и распоряжению землей в пределах, установленных законом. При этом собственник несет бремя содержания своего имущества, риск его случайной гибели и ответственность в случае причинения вреда третьим лицам.

Правомочие владения земельным участком означает обладание им как своим. Так, собственник может беспрепятственно входить на свой участок, находиться на нем, держать его под контролем, не допускать на него иных лиц, обозначить, что участок находится во владении (путем установления межевых знаков или возведения ограждений).

Правомочие пользования земельным участком дает собственнику возможность осуществлять эксплуатацию участка (путем выращивания на нем растениеводческой продукции, возведения различных построек и т. п.), извлекать из него для удовлетворения своих потребностей полезные свойства и качества (в том числе получение благодаря земле дохода).

Правомочие распоряжения земельным участком позволяет собственнику определять дальнейшую юридическую судьбу этого участка. Способами такого распоряжения являются:

отчуждение участка иным лицам (путем его продажи, дарения, мены и т. п.);

передача иному лицу права пользования участком (оставаясь при этом его собственником);

отказ от права собственности (такой отказ допускается только для частных лиц);

передача участка по наследству, в залог, в доверительное управление;

необратимое изменение фактического состояния земельного участка (например, его застройка или перепланировка ландшафта).

В правоотношениях собственности выделяют внутреннюю и внешнюю стороны: первая выражается в том, что носитель данного права относится к вещи (к земельному участку) как к своей, а вторая – в устранении притязаний третьих лиц на чужую для них вещь. Право собственности наделяет его носителя максимальным объемом возможностей в сравнении с иными земельными правами. Причем право собственности на земельный участок распространяется также на находящиеся в его границах поверхностный (почвенный) слой, водные объекты и растения. Также собственник вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью земельного участка (если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц).

Вместе с тем реализация права собственности на землю имеет ряд ограничений. В частности, любой собственник обязан соблюдать установленные для земельного участка целевое назначение, ограничения в обороте и т. д. А в определенных законом случаях частный собственник обязан осуществить отчуждение земельного участка или его части.

В государственной собственности находятся все земли, не принадлежащие на праве собственности гражданам, юридическим лицам либо муниципальным образованиям. Эта собственность имеет два уровня: федеральный и региональный. Общая совместная государственная земельная собственность (федеральная и региональная) не предусмотрена законодательством.

Возникает право государственной собственности на землю в следующих случаях: 1) по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством (например, субъект РФ может купить земельный участок у частного лица); 2) при разграничении государственной собственности на землю на федеральную, региональную и муниципальную земельную собственность (такое разграничение началось в 2001 г., после принятия соответствующего федерального закона[10]; ему подлежат все неприватизированные земли); 3) в случае признания земель или земельных участков федеральной или региональной собственностью в силу федеральных законов (так все лесные участки в составе лесного фонда являются федеральной собственностью); 4) при безвозмездной передаче земельных участков из федеральной собственности в собственность субъекта РФ.

Имущественные права и обязанности в отношении земель, находящихся в государственной собственности, приобретают и осуществляют соответствующие органы государственной власти в рамках их компетенции. Как правило, использование находящихся в государственной собственности земель осуществляется путем их предоставления в пользование государственным унитарным предприятиям либо в аренду частным лицам. Также указанные земли могут предоставляться в собственность граждан и юридических лиц или передаваться в муниципальную собственность (право государственной собственности на землю при этом прекращается).

В муниципальной собственности находятся следующие земли и земельные участки: 1) признанные таковыми федеральными законами, а также принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ; 2) право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; 3) приобретенные по основаниям, установленным гражданским законодательством; 4) от права собственности на которые отказались их собственники – частные лица; 5) безвозмездно переданные из государственной собственности (в том числе расположенные вне границ соответствующих муниципальных образований).

Права и обязанности в отношении земель, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют органы местного самоуправления, которые могут предоставлять земельные участки гражданам и юридическим лицам, а также совершать с ними иные сделки.

Что касается частной земельной собственности, то ее объектом может быть только индивидуально-определенный земельный участок. Частные лица свободно осуществляют владение, пользование и распоряжение им, но это не должно наносить ущерба окружающей среде или нарушать прав и законных интересов других лиц. Законодательно установлены ряд ограничений для иностранных граждан и юридических лиц – они не могут обладать на праве собственности земельными участками, расположенными на приграничных территориях, из земель сельскохозяйственного назначения, а также находящимися в морских портах.

Основания и порядок приобретения права собственности на земельные участки частными лицами регулируются гражданским законодательством (в частности, глава 14 ГК РФ). Так, земельный участок может быть приобретен в частную собственность: 1) на основании договора; 2) при предоставлении из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности; 3) при наследовании или правопреемстве по отношению к реорганизованному юридическому лицу (прежнему собственнику этого участка); 4) в силу приобретательной давности при условии добросовестного владения в течение 15-летнего срока ранее приватизированным бесхозяйным земельным участком (если же участок не приватизирован, то он не может быть бесхозяйным – это государственная земельная собственность); 5) при внесении в качестве вклада в уставный капитал юридического лица его учредителем; 6) на основании вступившего в законную силу судебного решения.

Находящийся в частной собственности земельный участок может принадлежать как одному лицу (индивидуальная собственность), так и нескольким лицам на праве общей собственности, которые именуются участниками общей собственности, или сособственниками. Общая собственность возникает, прежде всего, на неделимые земельные участки. При этом общая собственность на земельный участок может быть либо совместной, либо долевой. В первом случае участники общей совместной собственности (например, супруги) владеют и пользуются земельным участком сообща (но отдельным соглашением между ними может быть предусмотрен иной порядок). Их доли в праве на участок определяются только в случае выдела или раздела участка (и по общему правилу они признаются равными). В случае же общей долевой собственности на земельный участок каждому из ее участников принадлежит доля в праве на него как на общую вещь, причем такие доли могут быть разными (например, двум братьям принадлежит земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства). Владение, пользование и распоряжение таким земельным участком осуществляется с учетом долевых правомочий. Кроме того, каждый из сособственников вправе распорядиться своей долей, например продать ее. Если покупателем доли будет постороннее лицо, то остальные сособственники имеют преимущественное право ее покупки. Однако это право не распространяется на продажу с публичных торгов.

§ 2. Иные вещные права на землю

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком возникает в результате издания административного акта (решения, постановления) соответствующего органа государственной власти или местного самоуправления о предоставлении земельного участка. Это вещное право, которое не наделяет его правообладателя возможностью как-либо распорядиться предоставленным участком, в том числе это право не передается по наследству (но оно переходит в порядке правопреемства в случае реорганизации юридического лица).

Поскольку земельные участки на данном праве предоставлялись гражданам и юридическим лицам еще в советский период, то частных лиц-землепользователей много. Однако с принятием в 2001 г. ЗК РФ предоставление на данном праве прекращено. Исключение составляет весьма ограниченный круг лиц, которым земельные участки по-прежнему предоставляют на праве постоянного (бессрочного) пользования. Это: 1) органы государственной власти и местного самоуправления; 2) государственные и муниципальные учреждения (бюджетные, казенные, автономные); 3) казенные предприятия; 4) центры исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий.

Для остальных юридических лиц установлена обязанность переоформить такое, ранее возникшее у них право на право аренды земельных участков или приобрести их в собственность (религиозные организации, кроме того, по своему желанию могут переоформить его на право безвозмездного пользования). Юридические лица, не выполнившие эту обязанность, с 2013 г. признаются правонарушителями, и к ним применяются меры административного наказания в виде штрафа (в отношении юридических лиц, использующих земельные участки, на которых расположены линейные объекты: линии связи, трубопроводы, дороги и т. п., такие меры могут применяться с 2016 г.). Однако их прежнее право на землю (даже непереоформленное) сохраняется.

Для граждан обязанности переоформить ранее возникшее у них право постоянного (бессрочного) пользования не установлено – они вправе осуществить это по своему усмотрению. Каких-либо временных ограничений для них также не имеется.

Еще одним вещным правом на землю, возникающим в результате издания административного акта о предоставлении земельного участка, является право пожизненного наследуемого владения земельным участком. Это право появилось в законодательстве в самом начале земельной реформы 1990-х гг. Как и в предыдущем случае, собственником предоставленного земельного участка остается государство, а с 2001 г. участки на данном праве больше не предоставляются. Существенной же особенностью это вида права на землю является то, что обладать земельным участком на этом праве может только конкретный гражданин (причем один – режима совместного для нескольких граждан владения не существует) и то, что это право переходит по наследству. Впрочем, для гражданина-правообладателя это единственная возможность распорядиться земельным участком, а для того чтобы получить возможность распоряжения участком в полном объеме, его необходимо переоформить в собственность (бесплатно). Причем такое переоформление является правом, а не обязанностью граждан, которым участки предоставлены на праве пожизненного наследуемого владения.

Весьма специфичным правом на землю является сервитут, т. е. право пользования чужим земельным участком (который обременен этим сервитутом). Такое право стало неизбежным следствием частной земельной собственности в условиях индивидуализации землепользования. Оно позволяет сгладить неудобства и затруднения, возникающие как результат неравномерности распределения земли между собственниками в виде отдельных участков. Наиболее распространены сервитуты прохода или проезда через соседний земельный участок. Сервитут является вещным правом, поэтому к нему применимы такие свойства вещных прав, как бессрочность (по общему правилу), право следования, абсолютная защита и другие.

Сервитут как право на землю характеризуется тем, что:

• он должен быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого установлен, т. е. при возможности обеспечить нужды заинтересованного в сервитуте лица без ущемления прав соседних землепользователей сервитута быть не должно (например, если возможен обход или объезд соседнего земельного участка без существенных затрат для лица, требующего сервитута);

• обременение сервитутом земельного участка не лишает его собственника прав владения, пользования и распоряжения своим участком;

• это узкоцелевое использование земельного участка. Например, если участок или его часть обременены сервитутом для прохода или проезда, то обладателю сервитута не дано права использовать их под складирование имущества, размещение каких-либо объектов, стоянку автотранспорта и т. д.;

• если обременение сервитутом приводит к существенным затруднениям в использовании обремененного земельного участка, то его собственник вправе потребовать соразмерную плату (т. е. сервитут может быть возмездным);

при переходе прав на обремененный земельный участок к другому лицу сервитут сохраняется.

В нынешнем виде институт земельных сервитутов сформировался с принятием в 2001 г. ЗК РФ, который подразделил их на частные, устанавливаемые в соответствии с гражданским законодательством (в настоящее время они называются просто – «сервитуты»), и публичные (ст. 23 ЗК РФ). Эти виды сервитутов различаются конкретизацией лиц, в пользу которых они устанавливаются, а также процедурой их установления.

При этом сервитуты (частные сервитуты) стали способом сосуществования частных лиц – обладателей земельных участков и иной недвижимости в условиях плотной застройки, сложной конфигурации границ участков и насыщенности территорий различными инженерными коммуникациями (требующими обслуживания). Потребовать от собственника соседнего земельного участка (служащего земельного участка) предоставления права ограниченного пользования его участком вправе собственник недвижимого имущества (господствующей вещи) – земельного участка или другой недвижимости; а также землепользователь и землевладелец. Такие сервитуты устанавливаются по соглашению сторон для обеспечения прохода и проезда через чужой участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Если же достичь соглашения об установлении сервитута или об его условиях не удалось, то он устанавливается судом по иску одной из сторон на основе оценки фактов и обстоятельств дела.

Публичный сервитут представляет собой способ реализации интересов государства, местного самоуправления или местного населения по использованию земельных участков без их изъятия у правообладателей. Такие сервитуты устанавливаются законом или иным нормативным правовым актом, принятию которого должны предшествовать общественные слушания по данному вопросу. Для публичных сервитутов законодательством определен закрытый перечень оснований, когда они могут быть установлены. Это:

проход или проезд через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе. Такое обременение земельного участка обеспечивает оптимальную пешеходную или транспортную связь с местами массового посещения граждан, с объектами производственного назначения и социальной сферы. Также такой сервитут позволяет населению пользоваться водными объектами, когда примыкающие к их акваториям земельные участки принадлежат частным лицам;

ремонт коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;

размещение межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;

проведение дренажных работ – на обремененных таким сервитутом участках устраивают водоотводные каналы, размещают водосбросные и водонаправляющие сооружения для того, чтобы отводить воду с соседних земель;

забор воды из водных объектов и водопоя;

прогон сельскохозяйственных животных (к местам регулярного выпаса, водопоя и для других целей);

сенокошение и выпас сельскохозяйственных животных (в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям);

использование участка для охоты, рыболовства и рыбоводства;

проведение изыскательских, исследовательских и других работ (на время их проведения).

Законодательством предусмотрены меры по защите интересов правообладателя обремененного сервитутом земельного участка, например, если из-за установления публичного сервитута стало невозможно его использование. Собственник такого участка (а также землепользователь и землевладелец) вправе потребовать от органа государственной власти или местного самоуправления, установившего такой сервитут, изъять (выкупить) у него этот участок и возместить связанные с этим убытки (или предоставить равноценный участок с возмещением убытков).

§ 3. Обязательственные права на землю

Право аренды земельного участка является обязательственным правом, возникающим на основании гражданско-правового договора, согласно которому одна сторона (арендодатель) обязуется предоставить другой стороне (арендатору) земельный участок за плату во временное владение и пользование. Это право характеризуется тем, что оно предполагает:

возвратность – по истечении срока аренды земельный участок подлежит возврату арендодателю;

возмездность – арендатор выплачивает арендодателю арендную плату за земельный участок;

ограниченность во времени – в отличие от бессрочных прав (таких как собственность, постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение) данное право действует только в течение срока, определяемого в договоре. Максимально возможный срок аренды земельного участка – 49 лет.

Другим отличием от рассмотренных выше вещных прав является то, что многие положения, связанные с правом аренды земельного участка, носят диспозитивный характер, т. е. определяются непосредственно в арендном договоре по усмотрению его сторон.

Общие положения об аренде определяются гражданским законодательством (глава 34 ГК РФ), тогда как земельным установлены некоторые особенности аренды земельных участков. Например, согласно ст. 22 ЗК РФ арендатор вправе без согласия арендодателя (но при обязательном его уведомлении и только если договором аренды это не запрещено): передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, а также передать арендованный участок в субаренду (в пределах срока договора его аренды). Однако в тех случаях, когда арендаторами земельных участков являются государственные и муниципальные учреждения, созданные государственными академиями наук или подведомственными им учреждениями, для них предусмотрен ряд ограничений в сравнении с иными арендаторами. Указанные учреждения не вправе: сдавать такие участки в субаренду; передавать свои права и обязанности по договорам их аренды третьим лицам; отдавать арендные права в залог или вносить их в качестве вкладов в уставные капиталы или паевых взносов.

Когда договор аренды заключается в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, законодательством установлен предельный, максимально допускаемый срок аренды (не более 49 лет). Такое же ограничение действует для земельных участков сельскохозяйственного назначения, принадлежащих на праве собственности частным лицам.

Когда договор аренды заключен в отношении земельного участка, на котором требуется проведение мелиоративных работ или осуществление иных улучшений (впоследствии неотделимых от него), достаточно важными являются следующие положения законодательства. Если арендатор произвел такие улучшения за счет собственных средств и с согласия арендодателя, то после прекращения договора он имеет право на возмещение их стоимости (если иное не предусмотрено договором аренды). Однако стоимость таких улучшений не подлежит возмещению, если они произведены без согласия арендодателя.

Безвозмездное пользование земельным участком также является обязательственным правом, возникающим в силу того, что собственник такого участка на основании договора предоставляет его тому или иному лицу. Применительно к данному праву действуют различные правила в зависимости от того, предоставляется на указанном праве земельный участок, находящийся в собственности частного лица или государства (муниципального образования).

Для частных лиц, предоставляющих участок на данном праве, не установлено каких-либо специальных оснований, допускающих соответствующую сделку, или ограничений по сроку предоставления участка – все это определяется договором.

Если же участок находится в государственной или муниципальной собственности, его предоставление на праве безвозмездного пользования возможно только лицам, прямо указанным в ЗК РФ, и на ограниченные сроки (ЗК РФ предусмотрено 18 таких оснований – п. 2 ст. 39.10). В качестве примера следует отметить, что допускается на срок до одного года предоставление участков органам государственной власти и местного самоуправления, государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также центрам исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий. На 10-летний срок можно безвозмездно предоставить участок для религиозных организаций при размещении на участке зданий, сооружений религиозного или благотворительного назначения. До шести лет составляет срок для ведения крестьянского (фермерского) или личного подсобного хозяйства, а также для индивидуального жилищного строительства. Лицам же, относящимся к коренным малочисленным народам и их общинам, участки предоставляются на срок до 10 лет – в местах их традиционного проживания и деятельности для размещения зданий, сооружений, необходимых в целях сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.

Разновидностью права безвозмездного пользования земельным участком являются служебные наделы, которые предоставляются работникам организаций отдельных отраслей экономики (в основном это транспорт, лесное хозяйство, лесная промышленность и охотничье хозяйство), а также учреждений, осуществляющих управление государственными природными заповедниками и национальными парками (срок существования данного права определяется периодом действия трудового договора). Заключается договор о служебном наделе (о предоставлении земельного участка в безвозмездное пользование) между организацией, которой земельный участок принадлежит на праве собственности или постоянного (бессрочного) пользования (ранее предоставленный ей из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности), и ее работником, которому такой надел предоставляется этой организацией.

§ 4. Предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам

Наиболее распространенным основанием возникновения прав на земельные участки граждан и юридических лиц является их предоставление. Такое предоставление осуществляют органы государственной власти или местного самоуправления (далее – уполномоченные органы) в зависимости от того, находятся соответствующие участки в федеральной, региональной или муниципальной собственности. Если государственная собственность на предоставляемый участок не разграничена, то по общему правилу его предоставляет орган местного самоуправления.

При предоставлении земельного участка право на него возникает на основании либо решения уполномоченного органа (в случае безвозмездного предоставления), либо договора купли-продажи, аренды или безвозмездного пользования.

Правила предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, весьма существенно пересмотрены в 2014 г., когда ЗК РФ был дополнен новой главой V.1. Она вступила в силу с 1 марта 2015 г., согласно ей земельные участки предоставляются в собственность и аренду гражданам и юридическим лицам за плату по результатам торгов в форме аукционов. В ряде случаев (все они прямо указаны в ЗК РФ) допускается не проводить такие торги (например, когда на участке имеется здание или сооружение, принадлежащее на праве собственности покупателю участка) и даже предоставлять участки в собственность безвозмездно (например, многодетным семьям).

Инициатором аукциона могут быть как уполномоченный орган, так и заинтересованные в предоставлении соответствующего земельного участка граждане и юридические лица. Каждый выставленный на торги участок должен составлять отдельный полностью подготовленный к продаже лот. При этом запрещено требовать от победителя торгов возмещения каких-либо расходов, связанных с выполнением кадастровых работ в отношении такого участка, а также расходов, связанных с организацией и проведением аукциона.

Все земельные аукционы открыты по составу участников, но если на аукцион выставлено право заключения договора аренды земельного участка для комплексного освоения территории или для ведения дачного хозяйства, то участвовать в таком аукционе могут только юридические лица.

Организатором аукциона может быть как сам уполномоченный орган, так и действующая на основании договора с ним специализированная организация. Начальная цена аукциона устанавливается уполномоченным органом.