Читать онлайн Государственный финансовый контроль бесплатно
Предисловие
Федеральные стандарты высшего экономического образования предусматривают изучение по специальности «Финансы и кредит» следующих дисциплин: «Финансы», «Налоги», «Ценообразование», «Бюджетная система Российской Федерации», «Государственные и муниципальные финансы». Курс «Государственный финансовый контроль» является органичной составляющей каждой из перечисленных дисциплин.
В предлагаемом учебном пособии рассмотрены важные аспекты теории и практики российского и международного опыта изучения и использования государственного финансового контроля. Учебное пособие состоит из четырех глав, темы соответствуют программе курсов «Финансы» и «Государственные и муниципальные финансы». В главе 1 рассмотрена сущность и экономико-правовые характеристики финансового контроля в России; в главе 2 – система органов государственного финансового контроля, задачи, функции и организационно-управленческие основы деятельности Счетной палаты Российской Федерации, полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации; в главе 3 – планирование деятельности органов внешнего контроля, методика проведения аудита эффективности органами внешнего финансового контроля; в главе 4 раскрывается опыт организации деятельности Счетной палаты Красноярского края, обозначаются эффективные направления развития организации и методы проведения финансового контроля в регионе. Объектами воздействия инструментов финансового контроля являются не только финансовая система в целом, но и отдельные ее составные части, поэтому опыт проведения контроля на местах выступает одним из важных направлений его развития.
Структура данного учебного пособия позволяет аргументированно толковать основные понятия государственного финансового контроля, изучить методологические основы его организации, определить цели, задачи и функции. Здесь также рассматриваются вопросы финансового контроля в историческом плане и отдельные этапы международного опыта организации и функционирования органов государственного финансового контроля, обосновываются нормативы и нормативно-правовые акты проведения финансового контроля.
При написании учебного пособия предпринята попытка привести в соответствие терминологию, применяемую в теории и практике финансовых отношений. В российской экономической литературе понятия, вкладываемые в отдельные термины, и их применение на практике не совпадают. В рамках проведения государственного финансового контроля следует корректно и грамотно подходить к применению тех или иных терминов и понятий, не искажая их действительного (функционального) значения. В ходе реформирования российской финансовой системы появляются новые термины, например, аудит эффективности. Это трактуется как финансовый контроль, осуществляемый законодательными органами власти за деятельностью исполнительных органов власти на всех стадиях бюджетного процесса, при этом не учитывается, что аудит эффективности – это разновидность парламентского финансового контроля.
Предложенное учебное пособие является первым в рамках Сибирского федерального университета опытом соединить теорию с практикой. Это возможно только на основе новых методических разработок, изучения первоисточников и действующей нормативно-правовой базы развития финансового сектора экономики на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
Государственный финансовый контроль имеет единые целеполагающие основы, но в каждом конкретном случае отражаются особенности, выражающиеся в специфике их функционирования и развития в рамках Федерации, субъекта Федерации и на муниципальном уровне, поэтому следует учитывать, что адекватный механизм его осуществления позволяет создавать условия для экономического роста, целенаправленного управления бюджетными потоками, а также способствовать реализации финансовой политики государства. Полученные знания позволят ориентироваться в потоке финансовой информации, изменений законодательного и нормативного характера и механизмах управления государственными и муниципальными финансами. В написании учебного пособия учтен многолетний опыт преподавания авторами учебных курсов «Финансы», «Государственный финансовый контроль» и других финансовых дисциплин, а также опыт работы одного из авторов в Счетной палате Красноярского края в качестве заместителя председателя.
Глава 1
Экономико-правовые основы государственного финансового контроля в Российской Федерации
1.1. Финансовый контроль как элемент системы управления
1. Сущность финансового контроля. Завершающей стадией процесса государственного управления финансами выступает контроль. Государственный контроль формируется в различных направлениях, но реализация его идет от имени и в интересах государства. Функциональная сущность контроля вытекает из объективной необходимости осуществлять мониторинг процессов управления объектами с целью оценки обоснованности и эффективности принимаемых управленческих решений, а также результатов их выполнения, выявления отклонений от этих решений, устранения неблагоприятных последствий и осуществления корректировки действий.
Для того чтобы понять сущность государственного финансового контроля и подчеркнуть его значение, необходимо определить, что же такое контроль.
Под контролем в узком смысле (т. е. как функции управления или как стадии процесса управления) принято понимать совокупность следующих действий:
● определение фактического состояния управляемого звена или действия системы управления организацией (объекта контроля);
● сравнение фактических данных с требуемой базой, принятой в организации, либо заданной извне, либо основанной на рациональности;
● оценка отклонений, превышающих предельно допустимый уровень, а также степени их влияния на разные области функционирования организации;
● выявление причин данных отклонений1.
В экономической литературе финансовый контроль трактуется поразному: под финансовым контролем понимают действия в виде «наблюдения, определения и выявления фактического положения объекта посредством финансовых показателей деятельности и сравнением их с плановыми». Более полное и содержательное определение финансового контроля связано с характеристикой его как экономической категории2.
В этом плане финансовый контроль рассматривают:
● во-первых, как «совокупность форм, методов, приемов производства ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, объединений, организаций, учреждений»;
● во-вторых, законность операций по формированию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных средств и сохранности собственности;
● в-третьих, правильность и своевременность выполнения финансовых обязательств перед бюджетом, государственными внебюджетными фондами;
● в-четвертых, постановку бухгалтерского учета и достоверность отчетности3.
В определении финансового контроля выделяются три важных действия:
● первое – выявление разного рода нарушений (ошибок, злоупотреблений, включая мошенничество и т. п.) в процессах управления государственными финансовыми потоками (в т. ч. в ведении бухгалтерского учета и составлении отчетности) и в финансово-хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов;
● второе – обеспечение условий устранения нарушений (т. е. принятие корректирующих мер по результатам контроля);
● третье – анализ факторов возникновения нарушений (включая определение мотивов нарушителей) и разработка профилактических мер по их предотвращению в будущем.
Последнее утверждение наиболее важно для контрольных органов, так как им необходимо не только выявить те или иные отклонения, но и дать рекомендации по их устранению и предотвращению в будущем. С учетом этих положений финансовый контроль, с одной стороны, должен обеспечивать возможность принятия эффективных управленческих решений, а с другой стороны – способствовать исполнению принятых решений. Такое понимание финансового контроля дает возможность рассматривать его как один из элементов общей системы управления финансами и в этом смысле подчеркивает его значимость как инструмента управления государственными финансами.
Характеристика государственного финансового контроля в качестве инструмента управления государственными финансами включает, прежде всего, понимание всей совокупности отношений, возникающих между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, по поводу производства и распределения национального дохода в территориальном и отраслевом разрезах, а также по поводу его эффективного использования.
2. Цели и задачи государственного финансового контроля. Целью государственного финансового контроля является обеспечение законности и эффективности использования государственных бюджетных и внебюджетных финансовых средств и государственной собственности.
Основными задачами государственного финансового контроля выступают:
● организация и осуществление контроля над своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
● определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования государственной собственности;
●контроль правильности ведения бухгалтерского учета и отчетности;
● выявление финансовых злоупотреблений в сфере бюджетных и межбюджетных отношений.
Система государственного контроля состоит из следующих элементов: субъект контроля, объект контроля, предмет контроля, принципы контроля, методы контроля, принятие решений по результатам контроля. Перечисленные элементы системы контроля составляют в совокупности механизм финансового контроля и регламентируются нормативными юридическими актами, которые в совокупности образуют финансовое (бюджетное) право.
Субъектами государственного финансового контроля являются организации, осуществляющие финансовый контроль. Эти организации подразделяются на основе вида контроля (внешний, внутренний) и уровней управления (федеральный, региональный, местный).
Объекты государственного финансового контроля – это организации, которые используют средства бюджета, государственную собственность, природные ресурсы или имеют какие-либо льготы по налогообложению, экспорту, импорту и т. д.
Предметом финансового контроля являются финансы – объекты экономики, отражающие производственные отношения в обществе, складывающиеся в процессе производства, распределения и потребления продуктов, а также денежные средства консолидированного бюджета как на этапе их формирования, так и на этапах распределения и использования.
3. Принципы деятельности государственного финансового контроля. Методы контроля. Классификация государственного финансового контроля. Условием достижения целей и задач государственного финансового контроля, формирования целостной и эффективной системы его функционирования является соблюдение принципов (правил) организации контрольных процессов. Содержание этих принципов и требование их соблюдения укрепляют не только правовую сторону процесса, но и повышают эффективность управления экономическими процессами.
Принцип плановости определяется природой организации управления, в которой субъекты контроля проводят свою работу на основе годовых, квартальных планов проведения контрольных мероприятий.
Принцип системности означает, что при проведении контрольных мероприятий должны рассматриваться все стороны объекта контроля и вся система его взаимосвязей.
Принцип законности обусловлен Конституцией РФ и предусматривает, что государство, все его органы действуют на основе законности, обеспечивают охрану интересов общества и граждан.
Принцип объективности предопределяет правильное, полное и объективное объяснение результатов контроля на основе сопоставления содержания приведенных фактов с законами, основными положениями, инструкциями.
Принцип эффективности контроля подразумевает своевременное и полное выявление отклонений от заданных параметров, их причин и виновников, а также оперативность исправления допущенных отрицательных результатов и обеспечение возмещения нанесенного материального ущерба.
Принцип гласности вытекает из сущности контроля, осуществляемого в интересах государства. Результаты контроля доводят до сведения коллектива, вышестоящих органов управления, а также в необходимых случаях до средств массовой информации.
Принцип ответственности включает ответственность контролируемых, ответственность контролеров и ответственность третьих лиц (принимающих решения, обладающих исполнительными полномочиями государственных органов).
Реализация принципов предполагает разработку и использование целого комплекса финансовых элементов, объединенных в финансовый механизм в целом. В качестве важных элементов выступают методы контроля, которые различаются в зависимости от конкретных способов (приемов), применяемых при осуществлении контрольных функций. Методами финансового контроля являются, например, такие процедуры, как счетная проверка балансов, анализ финансово-хозяйственной деятельности, системный анализ, сопоставление различных данных и т. д.
В литературе выделяются общенаучные методы контроля, органолептические методы, расчетно-аналитические приемы финансового контроля, документальные приемы финансового контроля. В зависимости от объекта контроля, целей контроля выбираются основные методы проведения контрольных мероприятий.
Принятие решений по результатам контроля – прием воздействия субъекта на объект контроля, обеспечивающий его функционирование в заданных параметрах и режимах – связано с применением этого метода для разработки и оформления представления, предписания, приказа, распоряжения, служебного письма по результатам ревизии, тематической проверки, обследования и т. д.
4. Виды и формы финансового контроля. Классификация источников информации при проведении финансового контроля. Классификация финансового контроля имеет особое значение для принятия решений и осуществляется по нескольким основаниям: видам, формам и методам осуществления государственного финансового контроля.
Финансовый контроль подразделяется на три вида: государственный контроль, муниципальный контроль и негосударственный контроль. Различия этих трех видов обусловлены объемом властных полномочий, заказчиками или инициаторами проведения контрольных мероприятий, правовой регламентацией деятельности субъектов контроля, характером применяемых мер воздействия и т. д.
Государственный финансовый контроль по уровню взаимодействия с органами законодательной и исполнительной власти подразделяется на внешний финансовый контроль и внутренний финансовый контроль. Внешний финансовый контроль организован в Российской Федерации в соответствии с положениями главы 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Органы внешнего контроля осуществляют свою деятельность в формах предварительного, текущего и последующего контроля.
Под формами контроля понимаются контрольные мероприятия, которые проводятся в зависимости от времени совершения контрольных действий и в отношении к стадиям финансового или бюджетного процесса. Критериями разграничения этих форм являются процессы формирования и использования централизованных и децентрализованных государственных денежных фондов, сопоставленные с контрольными действиями.
Контрольное действие, проведенное до начала указанных процессов (проверка проекта бюджета и т. д.), является предварительным финансовым контролем, а действие, совершаемое по завершении определенного процесса, – последующим финансовым контролем.
Государственный финансовый контроль исполнительных органов власти в свою очередь подразделяется на подвиды: общегосударственный и внутренний. Формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти устанавливаются Бюджетным кодексом РФ, нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления.
Общегосударственный (надведомственный) финансовый контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти, в том числе специально созданными органами исполнительной власти. Государственный контроль осуществляют также органы исполнительной власти субъектов РФ.
Внутренний финансовый контроль осуществляется главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования доходов бюджета. Кроме того, органы исполнительной власти вправе создавать подразделения внутреннего финансового контроля по осуществлению функций разработки и контроля за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бухгалтерского учета, а также подготовке и организации осуществления мер, направленных на повышение результативности использования бюджетных средств.
Муниципальный финансовый контроль организуется и функционирует на основании правовых актов органов местного самоуправления как контроль за муниципальными финансами.
Негосударственный финансовый контроль подразделяется на коммерческий (независимый) контроль и общественный контроль.
Внутрихозяйственный контроль выступает как самостоятельная функция управления внутри предприятия, организации, отличается своей глубиной и точностью, так как осуществляется там, где находится «центр решения всех трудностей управления». Главное его назначение – непрерывное наблюдение за эффективностью финансово-экономической, снабженческо-сбытовой и производственной деятельности, выявление внутрихозяйственных резервов, обеспечение сохранности денежных и материальных средств, устранение причин и условий, порождающих хищения и бесхозяйственность.
Классификация финансового контроля по источникам используемой информации включает документальный и фактический контроль. Источниками данных для документального контроля служат: первичные документы, включая технические носители информации, регистры бухгалтерского учета; данные оперативно-технического учета; бухгалтерская, статистическая и оперативно-техническая отчетность; плановая, нормативная и прочая документация.
Фактический контроль представляет собой изучение фактического состояния проверяемых объектов по данным их осмотра в натуре (обмера, взвешивания, пересчета и т. д.). Использование приемов фактического контроля позволяет установить достоверность хозяйственных операций, отраженных в первичных документах, бухгалтерском учете и отчетности. Однако фактический контроль, особенно последующий, не может быть всеобъемлющим в силу непрерывного характера хозяйственных процессов. Поэтому документальный и фактический контроль не существуют изолированно, они последовательно дополняют друг друга.
Контрольные вопросы и задания
1. Охарактеризуйте сущность финансового контроля.
2. Назовите объективные обстоятельства, обусловливающие необходимость финансового контроля.
3. Обоснуйте роль финансового контроля в осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
4. Определите цель и задачи государственного финансового контроля на современном этапе. Дайте содержательную характеристику принципов и требований проведения государственного финансового контроля, представленных на рис. 1 [Бурцев, В. В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации / В. В. Бурцев. – М. : Дашков и Ко, 2002].
5. Назовите элементы контроля и их отличительные черты.
6. Приведите классификацию государственного финансового контроля.
7. Назовите методы финансового контроля.
Задания к самостоятельной работе
1. Сравните определения финансовый контроль и государственный финансовый контроль из законодательных актов и разных авторов. Выявите различия и объясните их причины.
2. Составьте схему, отражающую виды государственного финансового контроля.
3. Перечислите основные элементы структуры бюджетного законодательства, посвященного вопросам государственного финансового контроля.
4. Отметьте недостатки рис. 2 [Науч. вестн. УрАГС. Вып. № 1(6) 2009, март] и критически оцените характеристику элементов системы государственного финансового контроля (ГФК).
Рис. 2. Система государственного финансового контроля
Тесты
1. Элементы системы государственного контроля – это:
а) субъект контроля и объект контроля;
б) первичные бухгалтерские документы;
в) финансовая отчетность организации.
2. Субъект государственного финансового контроля – это:
а) орган исполнительной власти;
б) организации, финансируемые из бюджета;
в) организации, осуществляющие финансовый контроль;
г) главные распорядители бюджетных средств.
3. Объекты государственного финансового контроля – это:
а) Центральный банк;
б) организация, использующая средства бюджета;
в) получатели бюджетных средств муниципального бюджета;
г) организации, использующие государственную собственность.
4. Формами финансового контроля являются:
а) текущий;
б) предварительный;
в) внутриведомственный;
г) последующий.
5. Деятельность финансовых институтов по сбору и анализу информации о действительном финансовом состоянии управляемого объекта и эффективности принятых в отношении него управленческих решений – это: ______________ .
Список литературы
Первоисточники (официальные документы)
1. Конституция Российской Федерации от 12. 12. 1993 г. – М.: Эксмо, 2011. – 32 с.
2. Бюджетный кодекс (БК РФ) Российской Федерации № 145-ФЗ от 31.07. 1998 г. – М.: Рид Групп, 2011. – 336 с.
Основной
3. Бурцев, В. В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации / В. В. Бурцев. – М.: Дашков и Ко, 2002. – 496 с.
4. Грачева, Е. Ю. Государственный финансовый контроль: курс лекций / Е. Ю. Грачева, Л. Я. Хорина. – М.: Проспект, 2005. – 272 с.
5. Степашин, С. В. Государственный финансовый контроль: учебник для вузов / С. В. Степашин и др. – СПб.: Питер, 2004. – 557 с.
Дополнительный
6. Гришин, Е. Ю. Финансовый контроль / Е. Ю. Гришин. – М.: Изд-во Камерон, 2002. – 235 с.
7. Селезнев, А. З. Контроль финансовых потоков: учеб. пособие / А. З. Селезнев. – М.: ИНФРА-М, 2010. – 304 с.
1.2. Экономико-правовые основы государственного финансового контроля в Российской Федерации
1. Конституционные основы бюджетно-финансового контроля. Бюджетный кодекс (БК РФ) об основах государственного и муниципального финансового контроля. Проблеме экономико-правового регулирования организации и деятельности органов государственного финансового контроля всегда уделяется пристальное внимание. Необходимость финансового контроля, его сущность и значение определяются не только государственным устройством и конкретными условиями хозяйственной жизни, но и закрепляются в основных правоустанавливающих документах, одним из которых является Конституция Российской Федерации (далее Конституция).
Например, ст. 71 Конституции предусмотрено, что в ведении Российской Федерации находятся вопросы установления системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности. Закрепляет вопросы формирования системы центральной власти и порядок их организации и деятельности, в том числе и в области финансов.
Статьей 77 предусмотрено, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации. Тем самым дополняя систему централизованных органов нижестоящими органами власти и закрепляя их самостоятельность в организации и деятельности Конституцией.
Конституционно-правовые основы бюджетно-финансового контроля берут свое начало от этих более общих категорий бюджетного и финансового права, по отношению к которым Конституция РФ является основным правовым источником. В Конституции, в свою очередь, была заложена правовая база для принятия Бюджетного кодекса РФ. В рамках этого документа государственный финансовый контроль стал предметом регулирования бюджетного процесса законодательным способом путем закрепления основополагающих процедур.
Серьезное внимание вопросам государственного и муниципального финансового контроля уделено в Бюджетном кодексе РФ (далее БК РФ). В нем предпринята попытка выстроить организованную систему финансового контроля.
БК РФ относит к компетенции федеральных властей (ст. 7):
● определение общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации;
● определение основ составления и рассмотрения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов;
● составление и рассмотрение отчетов об исполнении бюджетов, организации внешней проверки в рамках контроля за исполнением бюджетов.
Из этой формулировки вытекает, что определение общих принципов организации контроля за использованием государственных и муниципальных бюджетных средств (ст.7) является компетенцией федеральных органов власти, а в компетенции субъектов Российской Федерации – установление порядка осуществления контроля над исполнением бюджетов региональных уровней и непосредственно контроль за их исполнением (ст. 8). Осуществление контроля за составлением, рассмотрением, исполнением муниципальных бюджетов является компетенцией органов местного самоуправления (ст. 9).
Таким образом, БК устанавливает разграничение компетенций органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений (БК РФ, глава 2).
Так, например, в области регулирования бюджетных правоотношений, включая финансовый контроль, к ведению Федерации относится:
● определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждение и исполнение бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждение отчетов об их исполнении и осуществление контроля за их исполнением;